中央一号文件出炉，保粮食安全将迎来哪些大动作？

2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩。同时，对农田灌溉水利配套建设、黑土地保护、盐碱地的分类改造与适度开发等进行部署

文 | 《财经》记者 邹碧颖

2022全国“两会”召开前夕，中央一号文件正式落地，聚焦粮食安全与乡村振兴话题。

2月22日，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（下称《意见》）发布，这也是新世纪自2004年以来、第19个指导“三农”工作的中央一号文件。23日股市，农牧饲渔板块整体呈下跌趋势，但数字乡村、农机、乡村振兴板块涨幅居前，恒锋信息、智慧农业、富邦股份、广西广电、浙农股份、贵广网络等多只个股涨停。

此次《意见》分为8部分35条细则，提出“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，突出年度性任务、针对性举措、实效性导向，充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐”。其中包括，开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点。

中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强向《财经》记者介绍，从2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略到如今，《意见》已是第五个有关“乡村振兴”的中央一号文件。此前出台的四份文件都是顶层设计、总体布局，尤其2021年的中央一号文件部署整个“十四五”时期的涉农工作任务，而今年《意见》的年度性非常强，主要是部署2022年的重点工作。

程国强分析，今年的中央一号文件主要按照“稳字当头、稳中求进”的方针进行设计与布局。这源自2021年年底中央经济工作会议研判，今年中国经济面临一些系列压力，特别是世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，要求经济工作要稳字当头、稳中求进。此外，习近平总书记在去年年底中央政治局常委会专题研究“三农”工作的会议上也指出，“必须着眼国家战略需要，稳住农业基本盘”，特别是“措施要硬，执行力要强，确保稳产保供，确保农业农村稳定发展”。这些方针均在《意见》中有所落实体现，2022年提出了一系列具有针对性的举措，而且要压实责任、强化考核，体现了政策的实效导向。

程国强认为，《意见》的要点可提炼归纳为“1234”。一个总体要求，确保实现“三稳”。即按照“稳字当头、稳中求进”的政策基调，确保实现农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁；两条基本底线，即牢牢守住保障国家粮食安全的底线、守住不发生规模性返贫的底线；三项重点任务，包括乡村发展、乡村建设、乡村治理；四个关键保障，包括扩大投入支持、强化金融服务、加强人才支撑、深化制度供给。总体来看，《意见》旨在为中国2022年保持平稳健康的经济环境、国泰民安的社会环境提供更加坚实的支撑。

饭碗主要装中国粮，如何做到？

为保障粮食安全，2022年中央一号文件从种子、大豆、耕地、农机、农业补贴等方面，推出了一套组合拳式的综合举措，并就相关工作压实了责任与考核机制。

《意见》指出，坚持中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮，全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核，确保粮食播种面积稳定、产量保持在1.3万亿斤以上。主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量，不断提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给。

实际上，近两年，尽管东北台风、河南水灾等较为严重的自然灾害相继发生，2021年中国全国粮食总产量仍实现13657亿斤，连续7年保持在1.3万亿斤以上，被称作“十八连丰”。但中国农业大学中国粮食与食物安全研究中心主任王宏广接受《财经》记者采访时曾介绍，中国粮食安全问题的核心已由口粮安全转变为饲料粮安全，本质是肉类安全、食物安全。中国的口粮自给率为98%，粮食自给率为86%，这不能掩盖食物隐性自给率为70%的事实。

值得注意的现象是，中国粮食进口量在近年来不断攀升。2021年中国全年累计进口粮食16454万吨，同比增18.1%，约为中国粮食产量的24%，创下历史新高。其中，大豆占粮食全年进口总量的58.7%。同时，玉米、大麦、高粱、大米去年的进口总量均创新高，小麦为次高。另一面，进口粮食的安全性也很难实现100%的保证。新冠肺炎疫情发生后，俄罗斯、印度、越南等产粮国家曾宣布推出部分粮食出口的临时性限制措施，一度增添中国对粮食安全的隐忧。2月22日，俄罗斯涉乌克兰问题突生变数，国际粮市的稳定性再度引发担忧。

更何况，国际粮价去年大幅上涨，已经触发了些许焦虑。联合国粮食及农业组织的数据显示，2022年1月国际食品价格指数上升至135.7点，创近十年来最高纪录。去年，农业农村部部长唐仁健撰文指出，粮食安全是“国之大者”，必须抓紧抓实，确保粮食面积、产量不掉下来，供给、市场不出问题，真正做到以国内稳产保供的确定性来应对外界环境的不确定性。

对此，《意见》部署：稳定全年粮食播种面积和产量，大力实施大豆和油料产能提升工程，保障“菜篮子”产品供给，合理保障农民种粮收益，统筹做好重要农产品调控，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，全面完成高标准农田建设阶段性任务，大力推进种源等农业关键核心技术攻关，提升农机装备研发应用水平，加快发展设施农业，有效防范应对农业重大灾害。

程国强总结，中国粮食安全的涵义正在不断深化，不仅指过去基本口粮自给的安全，还瞄准了整个食物安全。此次《意见》首先提出守好米袋子，即稳定全年粮食播种面积和产量；第二提出抓牢油罐子，即针对目前自给率偏低的现象，实施大豆和油料产能提升工程；第三提出要拎稳菜篮子，保障菜篮子产品供给。而在这背后，还存在三个非常重要的保障措施——

程国强分析，第一，是抓好粮食安全与耕地保护工作的党政同责。第二，提高农民与地区的产粮积极性。例如，《意见》提出让农民种粮有利可图，健全农民种粮收益保障机制，2022年适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。加大产粮大县奖励力度。

“今年要扩大大豆种植，整体大豆扩种规模要达到2200万亩，恢复到2020年的水平，采取了两个很重要的措施。一个是东北调结构，缩减玉米种植、扩大大豆种植。东北已经明确提出，大豆生产者的补贴比玉米高200元以上，甚至有的地区高出300元钱，让农民种大豆有基本的收益，愿意种大豆。第二是在黄淮海、西南等地区，推广玉米、大豆带状复合种植模式。大豆、玉米是一个具有土地竞争性的产品，种大豆就不能种玉米，但在南方、在黄淮海地区可以实现间种，通过改善技术模式与生产模式，在不减少玉米种植规模的同时间种大豆，这样，农民既可以挣到玉米的钱，还可以通过种大豆增收一部分。”程国强说。

《意见》部署，加大耕地轮作补贴和产油大县奖励力度，集中支持适宜区域、重点品种、经营服务主体，在黄淮海、西北、西南地区推广玉米大豆带状复合种植，在东北地区开展粮豆轮作，在黑龙江省部分地下水超采区、寒地井灌稻区推进水改旱、稻改豆试点，在长江流域开发冬闲田扩种油菜。开展盐碱地种植大豆示范。支持扩大油茶种植面积，改造提升低产林。

对于第三个重要的保障举措，程国强指出，是强化农业科技支撑：“其一，《意见》在去年的基础上，继续大力推进种源等农业核心技术攻关，通过实施种业振兴行动方案促进种子的突破，以提高单产。未来农业发展、保障国家粮食安全的根本出路在于科技创新，种子是关键。其二，《意见》提出，提升农机装备的研发应用水平。随着大规模的人口转移、离开农业，主要的农作物种植必须靠现代农机装备来支撑，现在很多品种都实现了全程机械化，但自强自立的程度还不够，因此今后一定还要提升农机的装备研发应用水平，使现代农业的支撑更牢固。”

值得关注的是，《意见》还提出启动农业生物育种重大项目。此前的1月20日，农业农村部总农艺师、发展规划司司长曾衍德介绍，农业转基因技术是新一代生物育种技术的重要方面，也是发展最成熟、应用最广泛的新技术。中国转基因品种产业化应用试点正有序推进。

耕地保护“长牙齿”，扎实稳妥推进乡村建设

除了种植本身，保障粮食安全的另一大抓手是耕地保护。

《意见》提出，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。

实际上，商务部研究院研究员梅新育最近根据2021年8月发布的第三次国土调查主要数据公报，对比分析此前历年耕地面积、农作物总播种面积、有效灌溉面积数据，发现中国耕地有效灌溉面积可能已经减少五六百万公顷至近十年前水平，降幅可能达到8%左右。此外，该调查公报显示，中国64%的耕地分布在秦岭-淮河线以北，亦即其稳产高产比南方耕地更依赖灌溉设施；加之有效灌溉面积发生这样大幅度减少，对中国粮食安全的警示更加强烈。

国家发展和改革委员会原副主任杜鹰在2020年也曾撰文指出，中国13个粮食主产省中，粮食净调出省已减少到6个；11个产销平衡省中，有9个省粮食自给率从2003年平均的97%下降到现在的58%；7个主销区省粮食平均自给率从本世纪初的61%快速下滑到目前的24%，以东北为代表的粮食主产区增产压力越来越大。中国粮食生产的区域结构矛盾正在凸显。

对此，《意见》要求，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，实现补充耕地产能与所占耕地相当。改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法。加大耕地执法监督力度，严厉查处违法违规占用耕地从事非农建设。强化耕地用途管制，严格管控耕地转为其他农用地等等。

“这样一种耕地保护措施，核心就是防止耕地的非农化、非粮化，确保粮食基本的种植面积。”程国强分析说。

此次《意见》也突出了粮食安全的责任落实。“前两天提了粮食安全，省长要抓、书记要抓、党政同责，今年就是在党政同责基础上抓考核，要见实效，这是第一个责任。”程国强分析指出，对耕地保护，《意见》也明确党政同责，严守18亿亩耕地红线，而且要考核、见实效。除了稳定面积、保护耕地，还要提升土地质量和生产率，今年再建设1亿亩高标准农田。

今年1月20日，农业农村部农田建设管理司司长郭永田介绍，建成后的高标准农田农业生产条件显著改善，抗灾减灾能力明显提升，重灾区少减产、轻灾区保稳产，无灾区多增产。亩均节本增效可以达到500多元。而据悉，2021年中国累计建成高标准农田9.06亿亩。《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》的阶段目标之一是，到2025年建成10.75亿亩高标准农田，同时改造提升1.05亿亩高标准农田，以此稳定确保1.1万亿斤以上的粮食产能。

此次《意见》提出，2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩。同时，对农田灌溉水利配套建设、黑土地保护、盐碱地的分类改造与适度开发等进行了部署。

值得注意的是，土地方面，《意见》还提出，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资。开展农村产权流转交易市场规范化建设试点。等等。

此外，《意见》提出，坚持自下而上、村民自治、农民参与，启动乡村建设行动实施方案，因地制宜、有力有序推进。坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，把握乡村建设的时度效。对此，北京在明律师事务所的一篇分析文章指出，前几年个别省份大规模的开展“村庄撤并”行动引发了大量舆情，已经引起了中央的高度警惕。问题的核心之一就是基层政府和村集体无视民意试图“硬搞”。中央一号文件的上述表态无疑是对这种错误做法的明确否定，也是为乡村建设领域村民自治落实落地注入了一剂强心针。

《意见》针对接续全面推进乡村振兴，也在防止规模性返贫、发展农村产业经济、稳妥推进乡村建设等方面进行了大篇幅的部署。其中，大力发展县域富民产业，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险，实施“拯救老屋行动”，鼓励在有条件的村庄开展日间照料、老年食堂等服务，诸多内容同样值得关注。