内外严峻挑战之下 乌克兰需练好哪些“内功”

原标题：西索观欧亚|内外严峻挑战之下，乌克兰需练好哪些“内功”

当地时间2022年1月25日，乌克兰基辅，乌克兰首都基辅议会大厦外发生混乱。大批抗议者挥舞旗帜，试图闯入大楼，并与警方发生激烈对峙。  人民视觉 图

近期，俄乌边境大兵云集，乌克兰局势再次吸引了全世界的目光。尽管俄罗斯一再否认有“入侵”乌克兰的企图，但美国仍然不断发出警告。继1月19日警告俄罗斯如果“入侵”乌克兰将“面临一场灾难”后，美国总统拜登25日又声称如果俄“入侵”乌克兰，他将考虑制裁俄罗斯总统普京。

除了外部压力，乌克兰自身也面临重重挑战。自2014年2月爆发“广场革命”至今，乌克兰在过去七年中经历了严峻的政治、安全和经济挑战，政府与东部顿巴斯分离地区间的冲突至今尚未停歇。2020年初，沃洛德米尔·泽连斯基和人民公仆党上台执政后，都致力于制定雄心勃勃且范围广泛的改革议程。在此后两年中，由于乌总统泽连斯基及其人民公仆党因对落实改革承诺摇摆不定，政府与宪法法院之间的争端引发了人们对腐败和获取国际货币基金组织支持的持续担忧，加之乌克兰从新冠疫情中复苏缓慢，截至2021年底，泽连斯基与人民公仆党失去了多数选民青睐，支持率已滑至25%。

在整个2021年间，泽连斯基和执政党维持着低水平但又稳定的支持率（25%到30%之间）。其主要原因是，一方面是泽连斯基尚未兑现多数不切实际的选举承诺，选民对中央政府的不信任根深蒂固，政府应对新冠疫情的治理能力糟糕和经济复苏缓慢。另一方面，尽管泽连斯基及其政党正面临信任危机，支持人数大幅减少，但由于缺乏有力竞争对手，泽连斯基仍是乌克兰最受欢迎的政治家，执政党人民公仆党在最高拉达（议会）表现团结，席位稳居第一，并在全乌克兰都得到支持，这将为泽本人及其所属政党创造执政蝉联可能。

总体来看，乌政治整体形势在2021年变数不大，但以下几点将对乌政党政治结构和国家未来发展情势构成重要影响，需要特别关注。

一、反腐改革

乌克兰领导人和执政党在反腐败领域的改革承诺与实际行动，直接关乎该国下一轮大选的政治晴雨表。随着议会反对派和司法部门的改革阻力持续增加，泽连斯基与人民公仆党在2020年司法改革中接连失利。宪法法院推翻国家反腐败局独立负责人任命，认定公众资产申报法案违宪，使专门的高级反腐败法院本身合宪性遭质疑，执政党和当局提出的一系列问责措施对整个反腐败制度建设造成了适得其反的结果，并导致了空前的宪法危机，也将乌当局与保守派之间斗争推向白热化。

2021年的反腐改革进程相较上一年则滑向了另一个极端，泽连斯基与人民公仆党被指摘滥用亲信，在反腐机构中安插盟友，通过反寡头法打压政敌，蚕食和影响反腐司法系统公正性。执政党在2021年加大了对乌克兰反腐制度系统组织的人事把控，通过遴选委员会来控制各反腐机构负责人的人事选拔和任命，以按其计划和利益推动改革进程。

一方面，2021年乌当局指定的遴选小组（由 11 名专家组成，其中7名由乌克兰议会委派，4名由检察官委员会选出）在国内外压力下拒绝批准该国首席反腐败检察官任命，导致反腐败检察官办公室基本停摆。执政当局自2020年8月以来，一直将反腐败检察官办公室交由泽连斯基及人民公仆党的亲密政治盟友维内迪克托娃（总检察长）代管控制，导致部门长期瘫痪停滞。

另一方面，乌议会指定的遴选小组成员身份合法性也遭受质疑。民间组织、社会团体和国际伙伴均视其在政治上受总统办公室控制。泽连斯基政府和人民公仆党被指控试图操纵遴选小组工作，以确保内定人选能够被成功任命。特别反腐败检察官办公室负责人的选拔过程遭遇了严重延误，预期3个月内完成的计划被拖到15个月以上。G7集团大使支持小组发表严厉声明，批评乌任命首席反腐检察官过程中内斗与扯皮，并提醒乌领导人遵循承诺支持反腐败改革，并基于公平公正原则推举负责人。

此外，泽连斯基虽在2021年11月签署生效反寡头法案，但乌社会普遍对其反寡头言论持怀疑态度。法律本身的模糊性和不确定性，以及多数亲政府寡头在新法生效后无动于衷，造成了社会层对该法律高度主观性和政治动机的普遍质疑，使反寡头立法被指摘为用政治民粹主义语言伪装的权力攫取手段。

总体来看，乌在2021年的整个反腐改革进程已走入死胡同，也未获得有效的国内外支持。反腐机构的遴选工作将无休止地进一步拖延，或者被用来重启反映泽连斯基和人民公仆党政治利益的计划。

二、国防发展

持续多年的俄乌边境紧张局势，及乌克兰对主权领土统一的迫切需要，使乌国防和安全部门改革成为执政当局的工作重点。2021年，乌克兰国防和安全部门既有新变化，也面临诸多问题。

第一，乌克兰武装部队仍是一支苏联痕迹很重的保守型军队。乌武装部队高层缺乏主动性、积极性，普遍存在的“苏联军事思想”仍继续阻碍着该国军事改革。军官中有一部分遭遇20世纪90年代到千禧之初的衰退周期，未接触过良好的培养环境和训练方案，不适应仿效北约的现代化军事作战与管理体系，也未跟上俄罗斯新军改的革新步伐。

截至 2021年底，国防部的军事人员政策概念仍在制定中。负责制定人事政策的国防部国防政策局专家组因指摘国防人事管理制度效率低下且不透明，被国防政策局解散。武装部队领导层存在大量保守主义势力，钝化和抵触制度性改革，国防管理文化滞后。意在强化改革的文职国防部长和负责管理军事事务的乌武装部队总司令陷入长期斗争，反映出乌军政关系仍受制于长期存在的“变”“守”矛盾和文武矛盾困境，导致泽连斯基不得不在2021年中分别替换了国防部长和乌武装部队总司令人选来加快改革步伐。

第二，国防改革资金不足，军力提振效果低于预期。乌对国防制度和体系的改革再度因财政问题陷入困境，领土防御体系改革、国土防卫法草案初稿均因“财务和经济计划不充分”而受挫。2021年5月的“关于民族抵抗的基本原则”法律草案因需增加武装部队规模以及额外的国防拨款而遭到驳回。乌政治和军事领导层不得不寻找其他更具创造性和经济稳定的国防制度模式替换原定设想。

2020年糟糕的经济使乌克兰2021年各类国防改革领域预算不足，大量高精尖主战武器的采办不得不推迟完成。截至2021年底，由于经费捉襟见肘，乌仍未正式敲定新款第三代战斗机采购计划，也未就新一代综合型作战舰艇建造项目追加经费。符合数字化、信息化战场条件的配套地面主战单元仍未配置到位，精确制导毁伤武器依然缺位，军改措施只能做到对现有军事系统缓慢修补，未能使乌同时具备武力统一东部的压倒性优势和拒止俄突防介入的威慑保障。

总体来讲，乌在东部交战区与分离武装僵持，借美欧外力壮势与俄对峙的局面在短期内难以改变。

三、外交动向

2021年，乌克兰为更好地组织和实现有效的全球外交工作，改善乌当前的安全困境，从而在实施对外关系的系统性结构、战略和指导方针方面做出了一定调整和变化。

第一，基辅推行了一种新的“点对面”多边机制——克里米亚平台，旨在从全球范围内获得对其主权领土完整性及对克里米亚合法归属权的认可与支持，通过多边机制的方式赢得对俄外交博弈的优势，赢得话语权。2021年8月，克里米亚平台举行首届峰会，有来自46个国家的首脑或官员代表出席。所有参与者都支持乌克兰根据国际法对克里米亚半岛的所有权主张，并呼吁莫斯科解除对克里米亚半岛的占领。第二，通过改善与美国关系，旨在对俄、欧双方进行施压，欲借美之力尽快摆脱在当前乌东政治和解进程谈判中的被动处境。其间，泽连斯基不仅成功赴美进行国事访问，还与华盛顿签署了20多项新协议，建立了多领域战略伙伴关系，在能源管线、对北约关系、扩大购买进攻性武器清单等方面都获得了美国支持。形成了借美制俄、拉美促谈、倚美推欧的基本战略方向。第三，外交全面助力安全国防领域国际合作。乌外交部门配合其国防安全领域机构和企业，积极在多国开展斡旋沟通，促进乌国际军事合作协议与国防装备采购行动，使乌从更多国家供应商获得一系列陆、空、海和网络空间高精尖武器装备，并与更多外军推进军事教育培训和技术共享合作成为可能，形成了“外交搭台，国安唱戏”的新模式。第四，乌正在积极推动与格鲁吉亚和摩尔多瓦之间在“联合抗俄、共同入欧”方面的新三方互动。在半年的时间里，乌、摩、格三国在欧盟理事会见证下，建立了全新的“入欧次区域联盟”，并强调该联盟是其迈向欧洲一体化的重要一步。乌增进与欧盟东部伙伴关系中的其他成员，尤其与摩、格两国形成强互动，代表着乌“抗俄入欧”已由原先的单打独斗向拉帮增势、抱团取暖的策略转变。

四、疫情下经济复苏

2021年全年，粮食丰收和商业活动持续正常化成为推动乌克兰GDP同比增长3.5%的主要动力。由于2021年初的长期封锁，使乌克兰经济从第二季度才开始实现复苏（5.7%）。在家庭消费和投资两位数增长推动下，谷物和铁矿等主要出口产品价格的强劲上涨支撑了乌经济恢复。全球范围的原材料和能源价格上涨、劳动力市场紧张、供应链中断等问题，以及乌抗疫糟糕表现，使乌通货膨胀率在2021年加速上升至 11.0%，再度反映出乌经济的脆弱性，促使乌克兰国家银行收紧货币政策，并已四次提高再融资利率。

整个2021年，泽连斯基政府并没有制定清晰的疫情下经济复苏战略，绿色关税、电价法规、缺乏产权保护、司法改革停滞等问题，仍继续阻碍着外部对乌市场的投资热情。尽管2020年通过的土地改革法案为乌农业土地市场铺平了道路，但由于缺乏可信的产权保护，致使投资者仍对土地开发保持观望态度。相反，外国投资者仍在2021年为规避不可控风险而继续大肆购买乌克兰债券。

总体来看，尽管乌拥有蓬勃发展的IT部门、大量自然资源、巨大的农业潜力，以及具有良好教育水平和熟练技工的劳动力市场，而泽连斯基政府在2021年也为乌经济复苏做出了调控努力，但根据美国花旗银行在2021年的调查数据显示，有93%的受访企业将乌执法司法系统改革和根除腐败作为他们前往（或重返）乌克兰进行投资的前提条件。因此，乌克兰在2021年后三个季度的宏观经济增长看似强劲，但乌克兰面临的投资环境病根并未改变。因此，乌当下面临的经济死胡同是，如果不进行司法改革就无法增加投资，也就无法拉动乌各产业的提质增量发展，乌在疫情下经济活动复苏反弹所带来的数字增益也只能是短暂和有限的。

（王思羽，上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院 师资博士后）

“西索观欧亚”是教育部、上海市和上海外国语大学（SISU，即“西索”）共建，并由上海外国语大学负责运营的上海全球治理与区域国别研究院俄罗斯-欧亚研究团队的集体专栏，坚持以多语种为前提、多学科交叉融合为方法，提供有关俄罗斯、东欧和中亚的可信可靠的在地知识。