“多数服从少数”：议长难产的怪象是如何发生的？

当地时间2023年1月7日，美国华盛顿特区，新当选的美国众议院议长凯文·麦卡锡在美国国会大厦第15次投票当选后宣誓就职。本文图片 人民视觉

少数服从多数是民主政治制度的基本原则之一，但在本次美国众议院议长选举中，共和党“自由党团”（Freedom Caucus）的二十位右翼议员成功地让多数派服从他们少数派的主张，让多数共和党议员陪坐4天。在充斥着辩论和争吵、妥协与退让，甚至差点动手武斗的15轮投票后，当地时间1月7日，美国众议院共和党领袖凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）终于拿到了梦寐以求的众议长木槌，由于上一次议长选举需要两轮以上投票的情况发生在一百年前的1923年[当时共和党议长弗雷德里克·吉列（Frederick Gillett）在第九轮投票后再次当选]，所以此次议长难产被戏称为“百年僵局”。

早在去年11月16日晚，2022年美国众议院中期选举尘埃落定，共和党赢得众议院222个席位，民主党赢得213席，共和党仅以微弱优势重新成为众议院多数党。共和党众议员领袖凯文·麦卡锡以199票赢得众议院议长提名，极端保守派众议员安迪·比格斯（Andy Biggs）则以31票落败。按规定，在今年1月的众议长选举投票中，麦卡锡必须获得所有出席投票众议员的半数（如果435位众议员都出席投票，麦卡锡必须获得218票），才能顺利接任议长。此次选举中，共和党虽为多数党，但席位只有222个，由于民主党议员大概率不会跨党派投票，因此麦卡锡如果想顺利当选，其必须获得党内绝大多数众议员的支持。然而，早在议长提名落败后，比格斯就表示不会投票给麦卡锡，来自亚利桑那州的比格斯是众议院自由党团的核心成员。那么成功绑架此次议长选举的众议院自由党团究竟是何方神圣？

当地时间2023年1月6日，美国华盛顿特区，投票显示在美国国会大厦画廊的屏幕上。

什么是自由党团？

自由党团是一个非公开的组织，是由在意识形态上极端保守的共和党众议员组成的国会团体，其成员相对其他共和党议员，年龄较轻且拥有近似的政治理念，如支持均衡的财政预算和规模精简的政府机构等。自由党团脱胎于2010年前后兴起的茶党党团（the Tea Party），最多时曾发展到50多人。2013年，自由党团成员为了否决奥巴马医改计划，曾直接导致美国政府停摆。由于自由党团是非公开的组织，如果不是议员自己承认，很难确定其这一身份。

根据《纽约时报》的研究，大约五分之一的共和党议员是自由党团成员。同时，《纽约时报》确认，本次20名阻击麦卡锡成为议长的共和党议员中，有19位与自由党团有关联，有12位议员至今认为2020年总统大选的胜利被民主党所窃取，有17位议员在中期选举之前获得特朗普的公开支持。因此，自由党团在政治光谱上居于右翼到极右翼，一些成员持有右翼民粹主义信念，反对移民改革。自由党团主张采取强硬保守立场来支持社会保守主义和小政府，支持削减预算和众议院权力下放。在特朗普当选总统后，他们的政策主张也更趋民粹主义，同时不愿受政策原则的约束。

正是由于自由党团极其保守的政策主张使其在共和党内部始终处于边缘地位。因此，他们不放过任何增加自己话语权的可能性，议长选举无疑是个绝好机会。

麦卡锡为了当选给了自由党团哪些好处？

首先，自由党团的议员试图提高议员对在任议长的影响力，即所谓“大议员，小议长”，他们要求把提出罢免议长的议员数量需求从五名减少到一名。即任一议员都可提出罢免众议长的动议并就此进行强制投票。第二，他们要求在权力巨大的众议院规则委员会（rules committee）中必须有该党团的四名议员。规则委员会控制着哪些立法可以进行全院表决，并控制着是否允许任何议员就财政开支立法提出修改。第三，他们还要求讨论引入立法，将众议员的连任限制为三届，参议员的连任限制为两届。第四，他们的议员必须在众议院军事小组委员会和卫生与公共服务拨款小组委员会担任主席。第五，议长必须制定提高债务上限与减少支出相结合的一揽子计划。

为了换取支持，麦卡锡在以上五个方面做出了妥协。作出如此巨大的让步下，仍然有六位自由党团议员始终拒绝投票支持他。自由党团议员之所以能坐地起价，是因为他们明白，在美国现有的制度框架内，他们有能力让议长选举“难产”下去，从而使众议员不能宣誓就任，只要他们不让步，众议院就无法“开张”。

当地时间2023年1月6日，美国华盛顿特区，当选议员在众议院议长选举第四天开始前一起祈祷。

边缘的自由党团为何能卡住众议院的脖子？

首先，最大的原因当然是美国国内政治最近几年所表现出的极化现象。共和党与民主党之间的跨党派投票越来越罕见，本次议长选举投票中，民主党无一例外都把票投给本党领袖杰弗里斯（Hakeem Jeffries）。所谓的百年僵局其实很容易打破，只要有10多位民主党议员投票支持麦卡锡或不出席投票，麦卡锡就很容易在首轮当选。然而，在十五轮投票中，民主党始终没有投给麦卡锡，他们如此团结的主要原因恐怕是想让众议院新多数党及其领袖在全体国民面前难堪。

第二，美国所特有的“赢者通吃”的选举制度往往导致选出意识形态极端的官员。在众议院议员选举中，每个选区，无论是党内初选，还是最终选举，都采用简单的谁得票第一，谁就当选的政策。党内初选时，由于投票率很低，所以选民的投票积极性往往是胜败关键。就历史经验而言，一般持极端观念的候选人，其支持者往往更活跃，投票更积极。与之对应，最终选举时，如有一位温和派与一位极端派竞选，同时有另一第三党派的温和派加入，由于两位温和派分走了彼此的选票，往往导致极端派渔翁得利，即使其票数远低于两位温和派票数之和。这样的选举方式导致众议院里极端派议员人数可观。虽然自由党团只占众议院435名成员的小部分，但作为一个投票集团，一旦联合起来，他们就能获得与自身数量不匹配的巨大话语权。

第三，由于美国诞生时对英国暴政的恐惧，所以美国政治制度的建设，包括参众两院的议事规则都首先注重于防范权力的过度集中，而忽视由于权力过于分散而可能导致的政治僵局。例如参议院的冗长辩论（filibuster），当某个参议员为了达到特定政治目的，但无力否决某个法案时，其站在发言台上展开马拉松式演说，藉以瘫痪议事、阻挠投票，妨碍施政。对政治僵局的解决，政策的制定者仅寄希望于人的自利与理性，认为当一种政治僵局对双方不利时，作为理性的个体其必然会做出适当的调整。

然而正如福山（Francis Fukuyama）所言，除了理性，人还有被他人与自己承认的欲望。猴子的打斗只为获得香蕉与苹果，而人会为抽象的符号，会为了勋章、理想等奋斗。自由党团的议员以美国传统守护者自居，摆出一副为了自己的理念坚持到底的气势，其行为本质上是非理性的，很多要求超出了共和党内部讨价还价的范畴，例如来自佛罗里达的众议员马特·盖兹（Matt Gaetz）提名特朗普为众议院议长，就是最好例证。

第四，类似自由党团这样的政治小团体在众议院一直存在，但以往鲜有把议长选举拖入如此困境。在中期选举前，麦卡锡作为众议院少数党领袖，对选举结果估计过高。一般而言，在美国总统制下的在野党选民会比执政党的选民更有投票热情，大部分情况下，在野党都会在中期选举中表现优异，导致国会中己方席位增加。

去年中期选举开始之前，共和党拥有远高于民主党的呼声，不少媒体都在宣传美国将出现“红色浪潮”，民主党将彻底丢掉国会两院。但投票结果却与期待大相径庭，“红色浪潮”并未在美国掀起。由于麦卡锡认为共和党在众议院会占有较多议席，从而忽视了提前与自由党团议员进行谈判并作出让步。作出必要的让步是当选的必然前提，前任民主党议长佩洛西的让步之一便是其承诺只任一届。当中期选举结果是共和党在众议院只有区区四票优势时，拥有二十票的自由党团就成为麦卡锡当选议长绕不过去的障碍。

“跛脚鸭”议长给美国和世界带来隐患

麦卡锡终于从民主党手中接过了议长的木槌，成功当选第55任众议院议长。虽然在当选后的首次演讲中，他表达了希望团结立法机构的各派别的愿景，提出希望联合起来完成本届国会的一些立法优先事项，但是麦卡锡将会面临一个愈加分裂的众议院。他对党内极端派别毫无原则的不断让步，不但削弱了自己作为议长的权势，而且刺激了极端保守势力在之后的立法过程中可以预见的故伎重演，通过承诺合作换取更多利益。

与此同时，麦卡锡对极端保守派的巨大让步无疑会引起党内温和派的批评。更重要的是，麦卡锡对极右翼势力的让步，增加了今年晚些时候美国联邦政府触及31.4万亿债务上限时两党无法达成协议的可能性，美国内政紊乱失序的溢出，给全球经济带来新的隐患。

最后，上任时权力就如跛脚鸭的麦卡锡很可能试图通过打中国牌，通过对华采取比前任更敌视的手段（例如他曾叫嚣如果当选议长，将率团访问台湾）来拉拢各派别，从而增加全球发展的不确定性。