霸凌他国的“长臂管辖”可以休矣

网络编辑国际 2023-05-04 13:32:56 0 美国经济决议

俄乌冲突以来，美国及其盟友对俄罗斯采取多轮经济制裁，不仅阻碍了危机的缓解，也使得全球供应链“梗阻”越发严重，给本就因新冠疫情复苏艰难的世界经济叠加了更多不稳定性因素。对他国实施单边制裁并非美国的偶发行为，而是其长久以来的惯用手段。美国对单边制裁手段的使用可以溯源至美国独立和崛起时期。时至今日，单边制裁已成为美国处理国际关系的常规甚至首选手段。据美国财政部外国资产控制办公室(OFAC)发布的制裁名单，截至目前，美国共制裁过180个国家和地区，中国有515个实体、个人、飞行器和船舶被纳入其中。可以说，美国是世界上使用单边制裁次数最多、范围最广、影响最大的国家。

美国长期以国内法“长臂管辖”制裁他国，单边制裁就是其重要形式。美国为表达对他国的不满，依托国内法规将触角延伸到境外，对境外行法律、政治、军事、外交、经济等多维度管控之实，迫使受制裁国改变不利于美国自身利益的政策或行为，是区别于硬性军事冲突的“巧性”国际政治手段。美国能把本国权力触角伸到国际舞台，一个重要原因是美国在国际经贸市场上的关键供应者角色和美元在国际结算中的核心地位。美国正是通过滥用其在全球经济和法律体系中的绝对话语权和控制力，以实现仅符合自己利益的霸权主义与强权政治。

美国前商务部长罗斯在孟晚舟事件发生后曾评论说：“我们现在以实际行动告知全球，所有违反美国经济制裁计划以及不遵守美国出口管制法律的个人和经济实体，都将受到美国的处罚。”结合实践看，美国近几年的单边制裁主要有三点变化趋势：第一，制裁依据和范围全方位扩大。美国援引的国内法越来越广泛，甚至扩大了所有经济法以及与经济有关刑法的法律影响力；范围上通过频繁使用二级制裁迫使第三国被动加入其制裁框架。第二，制裁实施形式上层层加码。一旦美国认为发生了可以启动经济制裁的法律事实，国会在通过制裁法案后，总统会发布与之对应的行政命令，OFAC会在执行前发布一个或多个具体制裁条例，构成了一个以政治为统领，立法、执法、司法层层递进的圆锥式协调机制。第三，受制裁方进入司法正当程序保护的可能性极低。OFAC开展调查后，会与受制裁方谈判达成三种不同协议：不起诉协议、延缓起诉协议、认罪协议。因谈判双方悬殊的力量对比，大约95%的联邦案件以认罪和解方式解决，许多处罚无法进入司法程序而由美国执法机构直接执行。

根据《联合国宪章》的有关规定，实施经济制裁的识别权和决策权归属于联合国安全理事会，联合国经济制裁决议具有普遍法律约束力，所有联合国会员国必须执行，而美国没有被赋予任何代替联合国安理会实施单边制裁的法律权利。美国实施的经济制裁更多是毫无国际法依据，甚至违背其国内法原则，也不具有合理性的霸权行径。

美国经济制裁毫无国际法依据。从条约层面看，美国近期对俄罗斯的极限经济制裁并未以安理会决议为基础。联合国人权理事会在第49届会议上以呼吁各国停止单边制裁为内容提出决议，该决议以27票赞成、14票反对、6票弃权的结果得以通过，说明了单边制裁手段在国际社会中是不得人心的。美国一意孤行的单边制裁，正是绕过以联合国为核心的国际法体制的行动。从法律原则看，2018年美国退出伊核协议后实行的高级别经济制裁违反了有约必守原则；美国对伊拉克和古巴的制裁目标不在于改变其政策，而是推翻其政权。未达到目标的美国于2003年悍然发动对伊战争，随后才结束对伊制裁。据伊拉克卫生部长穆巴拉克公布的消息，长达13年的制裁使173.2万人因缺医少药和营养不良而死亡。同时，美国对古巴的经济封锁长达60年，且因其未放弃社会主义制度，封锁仍在继续，赫然违反国家主权平等与不干涉他国内政原则。从实践层面看，安理会决议实质上已经成为一类国际法渊源。联合国大会于1996年通过决议，强调单边经济制裁对第三国的沉重影响，呼吁各会员国禁止向任一国家实施单边经济制裁；2002年通过了关于《消除以单方对外强制性经济措施作为政治和经济胁迫的手段》的决议；2011年通过决议，不赞同以单方面经济措施为手段对发展中国家进行政治和经济胁迫；2021年第29次通过决议要求美国解除对古巴实施禁运及经济制裁等等，皆表明美国的经济制裁是对国际法实质正义的忽视。

美国经济制裁甚至违背其国内法原则。《美国对外关系法重述(第三次)》规定，对他国境外行为的管辖前提是该行为对其领域内产生或意图产生实际效果。该规定本身已经备受国际社会质疑，但仅这层“遮羞布”美国也并未严格遵守。美国在实施单边制裁时，惯以“危及国家安全”作为他国行为对美国产生或意图产生的“实际效果”，然而，美国对华为的经济制裁就是典型的反例，美国没有提供任何可靠的证据用以证明其所宣称的“危及国家安全”的“实际效果”。国家安全的严肃议题沦为了美国借以滥用单边制裁手段的“万金油”。

美国对单边制裁手段的日益依赖与滥用，将其“零和博弈”思维强加于国际社会，成为国际冲突与矛盾加剧的催化剂，违背国际社会对以正义、和平、发展为底色的现代国际关系的追求，是开历史的倒车。当今世界，多边机制成为国际事务的主流，单边主义已无法像过去一样大行其道。如果美国经济制裁仍为强权政治服务，从国际政治发展大势着眼，经济制裁的最终破产将是历史必然。习近平主席在联合国成立75周年纪念峰会上发表的重要讲话中强调：“各国关系和利益只能以制度和规则加以协调，不能谁的拳头大就听谁的。”现代国际关系不再是某几个霸权主义大国“纵横捭阖”的权力游戏，国际法也不是霸权国家“合则用，不合则弃”的工具，美国滥用单边制裁的把戏可以休矣。

(光明日报作者：孟思彤、赵万一，分别系中国海洋大学海洋发展研究院博士生，西南政法大学民商法学院教授) 【编辑:田博群】

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