因应集中管辖促行政争议实质性化解

原标题：因应集中管辖促行政争议实质性化解

行政案件相对集中管辖突破了传统诉讼规则中的“主客场”桎梏,力求最大程度排除行政权对司法权的不当干预,是行政诉讼领域的重大体制改革。当前,行政争议实质性化解对检察机关提出了新要求,需要建立与之相适应的配套保障机制,以提升行政案件集中管辖改革下行政检察监督质效。

行政案件相对集中管辖背景下优化检察监督力量配置,需通过强化部门设置或者组建办案组的方式予以实现。从法院行政案件集中管辖改革试点模式来看,主要包括普通法院集中管辖与专门法院集中管辖两大类:前一类以市级法院为主导,可细化为将全市行政案件交由某一基层法院管辖、全市范围内管辖行政案件的基层法院之间实行地域交叉管辖两种模式;后一类则主要依托铁路运输法院,实现行政案件的集中管辖或者跨区划管辖。不论上述何种模式,都意味着集中管辖法院对应的同级检察机关监督压力增大。基于此,一是强化对应检察机关行政检察力量,加强人员配备,积极探索办案组模式,以利于推动“四大检察”全面协调充分发展,解决长期办理同一类型的案件而致使“单向发展”的狭隘逻辑。二是深度践行“上下一体化”办案机制。行政监督“倒三角”现象使得行政案件必然集中于分州市院一级,基层检察机关除开展常规性的审判人员违法行为监督、执行活动监督外,对生效裁判进行监督的空间极其有限。因此,应当充分发挥“上下一体化”办案机制在调配监督力量方面的独特优势,并赋予主办检察官对于调配人员绩效考核的建议权。

行政案件相对集中管辖背景下实质性化解争议难度骤增,需构建集中管辖地检察机关与属地检察机关横向协作机制。行政案件跨区划集中管辖改革的要旨在于追求司法公正的最大化,通过异地管辖来避免地方保护和行政干预。解决行政争议是行政诉讼法第1条所规定的首要目的,由于行政案件跨区划集中管辖使得争议地点与矛盾纠纷解决地点出现了事实上的错位,同级检察机关在进行监督时与案件所在地的行政机关不在同一区域,常态化的沟通联络机制很难在短时间内建立,因此依托当地党委、政府推动行政争议实质性化解的难度无疑骤增。部分省份积极探索搭建“双轨制”运行机制,即集中管辖地检察院专门负责生效裁判和调解书、审判人员违法行为、裁判执行和诉讼过程中行政机关违法行为的监督,将行政非诉执行监督和行政争议实质性化解交由争议发生地的检察机关办理,该做法虽然可有效解决集中管辖检察院协调化解难的境遇,但是也有弊端。一方面不利于节约司法资源。争议发生地的检察机关并不是案件办理机关,并不掌握案件的详情,其要通过释法说理等举措做好争议实质性化解必须重新熟悉案情,会耗费一定的人力及时间成本,也会影响案件化解的效果。另一方面,行政相对人会产生一定的“对立”情绪。行政争议实质性化解工作贯穿于行政监督案件办理的始终,其并不只是案件办结后的再解释与再安抚,案件办理人员在案件受理、办理过程中已经通过公开听证、释法说理等方式对争议性问题进行疏导、化解,案件办结后对未实质性化解的案件再交由行政相对人所在地的检察机关继续化解,无形中更加剧了其“对立”情绪。实质上,行政争议实质性化解的难点在行政相对人一方,而想要使其真正接受监督结果,就必须依靠案件办理人员的释法说理,打通阻塞其“最后一公里”的心理障碍,当地党委、政府在争议化解中更多的是一种配合及协调作用。因此,在行政案件集中管辖背景下,必须构建契合争议实质性化解的实践路径,实行集中管辖地检察机关与属地检察机关相互配合、相互协作的横向办案机制。即公开听证、释法说理等争议化解工作主要由案件办理人员开展,需要依托当地党委、政府推动行政争议实质性化解时,由属地检察机关予以协调配合或者由集中管辖地检察院与属地检察院成立联合办案组,增强化解合力。

行政案件相对集中管辖背景下维权成本、司法成本可能增加,需持续推进智慧检务建设,便于当事人申请监督。行政案件集中管辖后,意味着当事人向检察机关申请监督需前往异地,由此带来的在路途上的奔波等诸多不便利,无疑中增加了行政相对人的维权成本,且检察机关在取证、送达时也需在当事人所在地进行,司法成本也进一步上升。但是,这些可通过创新检察工作方式有效纾解,依托智慧检务建设,在案件受理环节,可采取网上申请、邮寄监督申请书等方式;在案件办理环节,如需要询问当事人或者其他相关人员的,行政检察部门可比照运用刑事远程提审平台,但需注意询问方式、语气等。如需调取、复制相关证据材料,可委托证据所在地的检察机关取证,在送达环节,除非还需进一步促进行政争议实质性化解,做好疏导安抚工作,可采取电子送达或者邮寄送达等方式。

(作者分别为甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院检察长、检察官助理)