江西武功山协同立法：结束“一山三治” 共谋“大武功山”

南昌11月28日电 题：江西武功山协同立法：结束“一山三治” 共谋“大武功山”

作者 刘力鑫

在江西中西部，有这么一座山，它既有高山草甸、奇峰险壑、瀑布温泉等丰富的自然景观和资源，也有帐篷文化、月亮文化和福文化等特色人文底蕴，它就是以“武功天下奇”闻名遐迩，引无数游客竞“折腰”的武功山。

武功山主脉绵延120余千米，总面积约970平方千米，地跨江西萍乡、宜春和吉安三个地级市，诸如吉安安福羊狮慕、宜春明月山也属于武功山的范畴。

但行政区划原因导致了长期以来上述三地各自管理，形成了武功山“一山三治”的割裂局面。

随着近年来江西省大力推进“大武功山”品牌建设和武功山全域保护开发，“一山三治”的弊端日益明显，成为阻碍武功山发展的一大“拦路虎”。

为解决这一难点，2020年，江西省人大常委会协调萍乡、宜春、吉安三市共同开展武功山区域发展协同立法工作。据了解，这既是江西省首次开展协同立法，也是全国首例“山岳型”协同立法选题。

历时近两年不懈努力，《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》三部法规于2021年9月被江西省人大常委会批准，将于2022年1月1日起正式实施。

图为航拍江西武功山的最高峰白鹤峰(金顶)。 刘力鑫 摄

立法前：“一山三治”问题多、难解决

“虽然三地都高度重视武功山的保护发展，但在发展的程度、力度、速度等方面不协调，产生了诸多深层次的隐性壁垒，难以形成合力。”江西省人大常委会法工委副主任杨润华告诉记者。

打开江西的地图，以武功山为中心，可以看到萍乡市芦溪县位于西北面，吉安市安福县位于东南面，宜春市袁州区则位于东北面，其中吉安市所辖武功山范围正好处于三地相对的中间区域。

为便于保护和管理武功山，三地先后成立了各自的景区管理委员会，其中萍乡和宜春两市于2000年初就已成立，吉安则在2012年才成立。

记者近日在武功山实地采访时，分别从萍乡、宜春、吉安三地上山，看到的场景也大不相同——萍乡和宜春区域的景区建设更为完善，基础设施更加齐全，景点也更多。而吉安区域由于景区发展较晚，景点还在不断完善建设中。

在采访过程中，各方人士均表示，当前武功山面临着综合执法机制、跨行政区域建设项目审批以及景观资源保护等亟须解决的“老大难”问题。

在执法难和景观资源保护难方面，安福武功山党工委副书记、管委会副主任刘沛芳感触颇深。“一些游客随意在景区搭设帐篷，乱丢垃圾的行为，很容易破坏高山草甸，造成沙漠化和环境污染等问题。但由于我们缺乏处罚依据和执法权限，只能对游客开展文明劝阻，效果有限。”刘沛芳说。

萍乡武功山风景名胜区党委委员、管委会副主任陈文宇也对上述问题感到十分痛心。他告诉记者，这些年萍乡陆续投入了1600多万元开展高山草甸治理。

已在管委会工作了16年的陈文宇，亲自参与了萍乡武功山的保护和发展，也看到了当前武功山面临的诸多难题。

“以跨行政区域建设为例，萍乡对武功山的开发早、投入大，难免有一些建设项目会跨行政区域。但过去缺乏明确的规定说要怎么办，各地想法也不统一，我们花费了很多时间精力同其他地市沟通。”陈文宇说。

除上述问题外，宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维还一针见血地指出，当前三地都以山体景观为资源本底，存在产品同质化、重复建设较多的现象，“三地未能在区域发展协同上发挥合力，共同打造武功山品牌。”

在陈文宇看来，随着三地发展差异越来越大，各地自身和相互间面临的问题都愈发严重，已经到了必须解决的时候。

立法中：集思广益、求同存异达成共识

据介绍，早在2017年，江西省就印发了《武功山经营管理体制改革方案》(下称《方案》)，提出了“六个统一”，即统一规划、统一品牌、统一门票、统一线路、统一标准和统一营销，试图通过经济手段，解决“一山三治”问题，但总体上效果欠佳。

“《方案》实施后，三地虽达成了一些基本共识，但在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，仍有不少‘肠梗阻’问题。”杨润华表示，打造“大武功山”品牌是一项跨区域的系统工程，需要建立和实施协作机制才能取得实效，地方立法应当且可以为“大武功山”保护、管理和发展提供制度性保障。

为此，2020年，江西省人大常委会决定采用省人大法制委、省人大常委会法工委牵头，萍乡、宜春、吉安三市人大常委会分别立法、同时报批的协同立法模式，希望能用法律手段推动“六个统一”，凝聚三市共治合力，做大做强“大武功山”品牌建设。

江西省人大常委会法工委办公室副主任廖文全程参与了武功山协同立法工作。他告诉记者，在近两年的时间里，江西省人大及其常委会相关部门曾多次前往三地调研，数次召集省、市两级各方开会讨论，连武功山都爬了好几次，“就是为了搞清楚问题所在并协调各方达成共识。”

记者了解到，在这期间，江西省人大常委会先后印发了6个版本的武功山协同立法具体条文模版(《草案征求意见稿》)供三地参考。

图为游客行走在江西武功山高山草甸的漫步道上。 刘力鑫 摄

刘沛芳向记者回忆了她经历的一个难忘片段。“杨润华副主任就不采纳安福县在原则中添加‘属地管理’一事，和我详谈了一个多小时，详细分析了有关政策和文本条例，逐一打消了我们的顾虑。”

廖文也向记者透露，有两个地市就某些处于两地交界地带且存在归属权争议的景点是否应该写进彼此的《条例》以及具体的文字该如何表述问题各执己见，最后多方沟通协调才达成共识。

接受采访的三地有关人士都表示，近两年的立法工作，就像是一场漫长的拉锯战，是三地不断统一思想、处理分歧、谋求共识的过程。

而除了努力达成共识外，本次协同立法还着力突出地方特色，解决各地特有的问题。

例如萍乡就规定要对高山草甸实行原生态保护；宜春则规定对景区特有的云谷飞瀑、太平山等景观和资源实行重点保护。

而一直苦于没有执法权的安福武功山管委会，根据《条例》规定，经依法批准后，可以设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权。

2021年9月，此次协同立法的最终成果——萍乡、宜春、吉安三地的《条例》均被江西省人大常委会正式批准通过。

立法后：齐心协力拥抱“大武功山”

翻阅三地的《条例》，记者发现，在第四章“协同与合作”部分，三地内容保持一致。

该章节共9条条款，对三地建立协调机制、信息合作、跨区域工程建设的沟通、应急联动、联合执法、形象宣传、门票互认、交通互联、人大协同监督方面进行了明确规定。

在廖文看来，这一章的全部内容，便是协同立法的精髓所在，“以法规的形式，将跨行政区域协同合作这种模式固定下来，打破了过去的诸多壁垒。”

值得一提的是，包括“协同与合作”章节在内，三地《条例》里都有30条通用条款，这也集中体现了三地所达成的共识。

图为航拍江西武功山冬日风光。 刘力鑫 摄

虽然还要再等一个多月，三部《条例》才会正式实施。但立法种下的“协同种子”，已在武功山生根发芽。萍乡、宜春、吉安三地，也对拥抱“大武功山”，满是期待和喜悦。

刘沛芳告诉记者，2021年“十一”黄金周期间，仅因三地景区门票互通，从萍乡和宜春景区来到安福县的游客就达2.3万人。她还表示，待《条例》生效后，安福将积极申请成立综合执法机构，努力实现依法治山、依法治旅“零距离”。

“萍乡方面一直想建设一条环武功山旅游公路，这点在《条例》里也有提到，我想未来三地可以依法沟通协商，争取早日实现这个规划。”陈文宇说。

在杨润华看来，此次协同立法工作，不仅有利于推动武功山区域一体化发展，重塑武功山“江南三大名山”的形象品牌，“更有助于加快赣西经济社会发展，打造江西省旅游产业新增长极。”(完)

【编辑:叶攀】