国务院机构改革为何一半落在金融监管？

提交全国人大代表审议的国务院机构改革方案(以下简称“方案”)有13项改革措施。国务院秘书长肖捷在作方案说明时提到，本轮改革旨在加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

这是改革开放以来我国进行的第九轮国务院机构改革。值得关注的是，13项改革中与金融监管直接相关的有6项，包括组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证监会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制，以及加强金融管理部门工作人员统一规范管理等。

全国人大代表、清华大学五道口金融学院副院长田轩在接受中青报·中青网记者采访时说，这次机构改革中关于金融监管方面的一系列调整变化，是强化党对金融工作的集中统一领导的体现，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。

杜绝监管真空，服务实体经济

有关国家金融监督管理总局的职能，方案提到“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。田轩说，随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已经发生了重大变化；同时，随着风高浪急的国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现出复杂严峻、新老问题交织叠加的特征，需要调整、形成和完善更适应当下发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，持续强化金融风险防控能力。

他进一步解释说，客观上看，我国金融监管的主体体制机制，与当下高质量发展新格局存在一系列供给与需求错配的问题，主要表现为监管滞后，缺乏前瞻性；面对问题，缺乏有效引导，没有给市场博弈留下足够的空间；政策执行弹性大、规则不清等。

他认为，通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进供给侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。

形成监管合力，保护投资者

拟成立的国家金融监督管理总局将统一负责除证券业之外的金融业监管，统筹负责金融消费者权益保护。

田轩分析称，随着混业经营逐步深入，金融风险的隐匿性、交叉性明显增强，金融行业外延也在不断延伸，特别是形成了其他产业与金融业混合经营，其中最主要的是作为金融资本与产业资本融合产物的金融控股公司。

一段时间以来，金融控股公司参股控股的机构众多、业务复杂、关联性高，风险的隐匿性也更强，在缺乏必要法律和制度监管的情况下，乱象频发。如一些互联网平台涉足金融业务，在推动科技创新、提升服务效率的同时，也暴露出诸多风险，如无牌经营、监管套利、侵害消费者权益等。

田轩认为，鉴于这些问题，拟成立的国家金融监督管理总局，既要实现除证券业之外的监管全覆盖，也要关注金融消费者的权益。

“保护好投资者的合法权益，关系人民群众的切身利益，是资本市场改革发展的关键因素。”田轩注意到，方案建议，证监会的投资者保护权益划入国家金融监督管理总局。他说，这体现了国家对于投资者保护工作的高度重视，是“以人民为中心”的金融发展观的集中体现。

他解释说，从市场端来看，随着金融产品朝着越来越多样、复杂的趋势发展，我国居民的投资需求向着多元化方向发展，但客观上看，我国金融市场投资者群体中，中小投资者占大多数，投资者风险意识比较淡薄，投资专业知识相对匮乏。

田轩认为，此次将投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，正是将投资者保护理念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等金融交易各个环节的制度安排，能够通过更统一的顶层力量，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网。

在田轩看来，进一步完善投资者保护机制，还需要在法律制度层面进一步予以保障。作为成熟资本市场的一个非常重要的法律制度，集体诉讼制度便是在监管后端，充分调动“沉默的大多数”的力量，对于资本市场各方特别是上市公司产生强有力的威慑作用。

以问题为导向，改革地方金融监管体制

方案建议，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。田轩认为，这是坚持问题导向，处理好中央和地方在金融监管中的职责边界，实现促发展与防风险并重，提升金融政策在全国落地执行质效的有力举措。

田轩说，近年来，我国的金融监管体制日益完善，中央和地方金融监管分工格局逐步清晰，中央和地方之间的协调机制经历了从无到有探索建立的过程。但过往体制下，由于中央垂直监管难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。

他总结了过往地方金融监管存在的几个主要问题：

首先是重发展轻监管。地方政府开展金融监管工作往往从自身实际出发，在片面追求GDP增长的理念牵引下，将能够带来短期经济利益的金融事项作为优先任务，而将防范风险、维护稳定等金融服务的核心职责置于次要地位或忽略，导致地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积累，埋下区域性风险爆发的隐患。

其次是监管职能分散，未实现统一归口管理。大部分省份对于金融管理的职能，实际上分散于多个政府职能部门，导致监管职责交叉、难以形成监管合力等一系列问题。

再有，监管力量能力不足。受制于地方发展能力，大部分地区金融监管能力的建设相对中央来说滞后，且多数人员缺乏金融监管所需的完备专业知识，导致地方金融事前、事中监管力度的缺失，难以对多变的金融风险进行及时识别及处置。

“本次改革方案，在顶层设计上对加强中央和地方金融监管协调机制建设进行总体规划。”田轩说，下一步应该在具体运营细节上进行优化。

改革分支机构，建立现代中央银行

方案建议，统筹推进中国人民银行分支机构改革。田轩认为，围绕这个目标推进的一系列举措，旨在落实党的二十大报告提出的“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。

央行的“九家一级分行”(即大区行，下辖中心支行)，是1998年为了增强执行货币政策的权威性和金融监管的独立性而设立的。1998年改革后，当时央行机构设置形成了4个级别：总行-大区分行-中心支行-县支行。

田轩说，事实上，我国央行“大区行”体制一度面临争议。有评论认为，旨在破除地方对信贷及货币政策干预的这一举措，实际上面临着因缺乏当地政府支持而无法顺利推进金融改革的问题。

在现代中央银行制度下，中央银行的核心功能是管好货币“总闸门”，提供高质量金融基础设施服务，防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。

在田轩看来，按照方案建议，中国人民银行作为中央银行的功能将得到进一步强化，通过剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。

他特别提到，按行政区划设立分支机构，有助于打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性。

中青报·中青网记者 刘世昕（中国青年报） 【编辑:姜雨薇】

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