福寿螺入侵，联合行动打赢歼灭战

原标题：福寿螺入侵，联合行动打赢歼灭战

【案情简介】福寿螺作为中国首批外来入侵物种,繁殖能力强,严重破坏水生态系统和农业生态系统,可造成其他水生物种灭绝。贵州省遵义市红花岗区检察院在履职中获悉,辖区河流流域河坎上附着有疑似外来入侵物种福寿螺及其幼卵,遂于2020年7月23日立案调查。经询问当地农户,现场查看生态及农田、农作物受损情况后,检察官发现红花岗区农业农村局作为行政主管部门,未及时采取有效监管措施,导致辖区内福寿螺大量繁殖,严重破坏生态安全。该院随后向红花岗区农业农村局发出检察建议,建议该局依法履职,采用有效措施对福寿螺进行无害化处理,防止对生态环境造成二次衍生危害。

为确保整改效果,该院设立联络站,加强与区农业农村局的沟通联系,联合开展福寿螺整治专项行动。2020年9月17日,该院邀请区农业农村局、区河长办及乡镇负责人、生物专家、人大代表、当地农户召开圆桌会议,围绕专项整治行动中存在的困难、职能分工、整治措施等进行磋商,完善整治方案,推动形成监管合力。该院还与区农业农村局会签了《关于治理福寿螺协作机制的意见》,明确常态化巡查、信息联络、资源共享、联合专项整治等内容。区农业农村局根据整治方案要求,将福寿螺灭杀后进行集中深埋、烧毁等无害化处理。鉴于福寿螺多栖于溪河渠道和水沟低洼处越冬的特性,区农业农村局及时清理河道淤泥和杂草,破坏福寿螺的越冬场所,降低福寿螺存活率,通过采取药剂防治、人工捕杀及消灭越冬螺阻断传播等方式,清除福寿螺700余公斤,有效防止对生态环境造成二次衍生危害。

专项整治行动后,该院会同区农业农村局进行常态化巡查和监管,开展以案释法的法治宣传,巩固生态环境整治成效。2020年10月10日,该院邀请区农业农村局、区河长办负责人、人大代表、政协委员参加公开听证会,评议检察建议落实情况。听证人员一致认为整治效果良好,检察建议得到有效落实。2021年10月,该案被最高检评为生物多样性保护公益诉讼典型案例。

【评析】本案的典型意义有以下三点:

一是点明了生态环境公益诉讼检察“精耕细作”的发展趋势。随着公益诉讼检察工作持续发力,更加强调案件质效。生态环境公益诉讼检察涉及的案件范围除了以往的环境污染类和资源破坏类案件,生物多样性保护类案件也开始崭露头角。

生物多样性是社会经济发展最重要的生态基础,生物多样性保护强调对生态复合体和生态过程的全面、动态保护。我国生物多样性丰富,但同时也面临着严重威胁。除了生境退化、物种减少和遗传多样性遭到破坏等境况,外来物种入侵也严重破坏了我国的生物多样性。世界自然保护联盟公布的100种最严重的外来入侵物种中,我国就有50种。外来入侵物种会造成生态破坏和生物污染,导致生态灾害频发,进而危害人类健康。随着生态环境保护意识的不断加强,生物安全法等法律法规不断健全,生物多样性保护案件日趋受到关注。本案就是通过检察公益诉讼保护生物多样性的有益尝试。

二是办案思路应以行政公益诉讼为首选,运用综合性监督手段。检察机关办理外来入侵物种相关案件,更要体现行政公益诉讼优位的原则。此类案件如果提起民事公益诉讼,则存在难以查找侵权主体、生态损害量化评估难度高、时间长及生态修复效果差等诸多问题。

“外来入侵物种”与“外来物种”是两个不同的概念,后者的涵义更加丰富。任何生物物种,总是先形成于某一特定地点,随后通过迁移或引入,逐渐适应迁移地或引入地的自然生存环境并逐渐扩大其生存范围,这一过程被称为外来物种的引进。正确的引进会增加引进地区生物的多样性,并非所有的外来物种都会产生“入侵”的后果。不适当的引进会使得缺乏自然天敌的外来物种迅速繁殖,并抢夺其他生物的生存空间,进而导致生态失衡及其他本地物种的减少和灭绝,造成外来物种的入侵。这表明,外来物种引进的结果具有一定程度的不可预见性。本案中的福寿螺,原本的引入目的是作为养殖食用。但由于过度养殖后被释放到野外,其适应和繁殖能力强,严重破坏蔬菜种植和水生农作物生长。因此,对外来物种是否已产生了“入侵”后果的判断,以及明确其对生态、农作物生产和人畜健康的影响,都需要一定时期专业化的观察调研,特别是对外来入侵物种的治理,更需要通过行政机关依法履职加以实现。

本案的亮点在于综合性监督手段的运用。检察机关调查后发现,红花岗区农业农村局作为行政主管部门,未及时采取有效监管措施,导致辖区内福寿螺大量繁殖。就此,检察机关先通过检察建议督促行政机关依法履行监督管理职责,后又召开圆桌会议,磋商整改方案。在行政机关完成治理后,检察机关还通过公开听证,组织评议整改成效,确保实现公益目的。本案中,福寿螺迅速被大面积清除的短期效果和长效治理机制的形成,是民事公益诉讼难以企及的效果。

三是证据调查应综合适用勘验、鉴定和损害评估。福寿螺对水生作物危害甚大,可能成为疾病和寄生虫的载体,在与本地物种竞争时导致本地淡水生物减少甚至绝迹,影响水生物多样性。因此,对于福寿螺造成生态损害的评估可以对照公共资源的受损程度进行相关勘验和鉴定。同时,对于办案中所发现物种是否为福寿螺需要进行鉴定。对福寿螺的分布情况、治理后的调查,则需要借助现代技术手段跟踪进行。

四是办理外来入侵物种案还需进一步拓宽思路。其一,外来物种的“外来”是以生态系统来定义,而不是以行政区划来定义。很多外来入侵物种分布广泛,本案中的福寿螺在长江以南广大地区已有广泛分布,在长江以北的许多地区也开始繁衍传播。因此,办理外来入侵物种案件,可以根据所涉区域提级管辖,以更好地保护生物多样性。其二,拓展预防性监督,督促行政机关加强对外来物种引进的管理,避免形成“入侵”后再进行事后治理。其三,生物多样性保护包括物种多样性、生态系统多样性和遗传资源多样性,防治外来入侵物种是保护生物多样性的一个方面,公益诉讼办案领域仍有细化的空间。

(点评人:国家检察官学院教授刘辉,贵州省人民检察院第八检察部副主任吴开艳)