以复合式理念探索生态环境损害赔偿监督

原标题：以复合式理念探索生态环境损害赔偿监督

□生态环境损害赔偿制度具有一定的特殊性。检察机关作为国家法律监督机关,立足法律监督职能定位,依法监督行政机关履行监管职责,督促赔偿权利人有效开展工作,将生态环境损害案件作为监督重点,强化对于生态环境损害赔偿制度运行的监督,既是生态文明建设的重要保障,也是检察机关依法行使监督职能的应有之义。

2015年,面对生态环境的新变化以及生态环境保护的迫切需求,生态环境损害赔偿制度改革试点工作开始。试点期满后,2017年12月,中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下称《方案》),并于2018年在全国范围内试行。在《方案》的基础上,2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(下称《规定》)出台,其中对生态环境损害赔偿诉讼的有关内容进行了较为细致的规定,生态环境损害赔偿制度的体系基本形成。 

生态环境损害赔偿制度具有一定的特殊性,在制度内容上主要包括生态环境损害赔偿磋商与诉讼两个方面,既涉及行政权力又涉及司法权力,因其救济的对象为生态环境利益,还具有一定的公益性质。检察机关作为国家法律监督机关,立足法律监督职能定位,依法监督行政机关履行监管职责,督促赔偿权利人有效开展工作,将生态环境损害案件作为监督重点,强化对于生态环境损害赔偿制度运行的监督,既是生态文明建设的重要保障,也是检察机关依法行使监督职能的应有之义。对此,检察机关应秉承怎样的理念进行监督,对哪些方面应予以重点监督,成为迫切需要探讨的课题。 

生态环境损害赔偿检察监督的理念

生态环境损害赔偿具有行政权与司法权运行重叠、多主体多程序并存以及公私益竞合的特点,故不应限于单一条线式的检察监督思路,而应当树立兼顾并重的复合式检察监督理念。 

多条线并行监督理念。对生态环境损害赔偿的监督涉及民事检察、行政检察和公益诉讼检察。一方面,在监督客体上,应注意对行政职权与民事司法权的监督。生态环境损害赔偿是以行政机关作为赔偿权利主体的制度,其基于特定的行政职能参与损害赔偿程序,采取必要的行政措施以维护生态环境利益,故生态环境损害赔偿检察监督的首要对象就是行政职权的行使。由于生态环境损害赔偿制度中包含着损害赔偿之诉,因此,不可避免地涉及对司法权的监督,虽然现有理论对生态环境损害赔偿诉讼性质的争议较大,但就规范设定而言,其属于民事诉讼,故检察监督的对象为民事司法权。另一方面,在监督手段上,民事检察监督措施、行政检察监督措施与公益诉讼监督措施可以并用。由于监督对象的二元性,导致了检察监督手段的多元性,针对不同的监督对象,检察机关必须树立多元化的监督理念方式,针对不同的事由采取具有针对性的监督手段。 

全程全主体监督理念。从生态环境损害赔偿制度的运行程序来看,作为赔偿权利人的行政机关在前期可开展环境损害调查、鉴定评估、申请证据保全、申请先予执行等工作;在掌握了一定证据后,行政机关可以与赔偿义务人进行磋商;在磋商不成的情况下,可依法向法院提起生态环境损害赔偿之诉;倘若磋商成功或胜诉,赔偿权利人及其指定的部门或机构须对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估,若赔偿义务人采取的是物质赔偿的履责方式,赔偿权利人还兼有管理生态环境损害赔偿资金的责任。由此可知,生态环境损害赔偿制度是一串连环式的程序锁链,每个环节都有特定的制度内容和运行模式,生态环境损害赔偿检察监督应当是覆盖整个程序的监督。检察机关可在行政机关开始环境损害调查评估之前即进行监督,此时的监督主要是立足于督促行政机关及时启动生态环境损害赔偿程序,对相关的生态环境损害予以调查评估、固定证据而展开;此后的磋商、诉讼、环境修复及资金管理使用环节,检察机关也应进行监督。 

从生态环境损害赔偿制度运行中被监督的主体来看,包括赔偿权利人、赔偿义务人、审判机关等。对赔偿权利人及审判机关的监督主要是对行政权和司法权行使是否合法的监督。而对赔偿义务人之监督主要集中于对其承担生态环境损害赔偿责任和生态环境损害修复责任的监督。当然,此时检察机关的监督应发挥的是补位作用,首先应由赔偿权利人进行监督,只有在赔偿权利人监管不力的情况下,检察机关方才行使监督权,如对行政机关提起行政公益诉讼或对造成生态环境损害的单位或个人提起环境民事公益诉讼。需要特别明确的是,当生态环境损害赔偿义务人无能力进行具体修复时,可委托具备修复资格能力的社会第三方机构代其承担修复的责任,修复工作的完成情况也属于检察监督的关注内容。 

公益与私益兼顾理念。生态环境损害赔偿是对受损生态环境进行救济的制度,从内涵上而言,生态环境损害不仅限于某个要素的污染或破坏,更在于通过对某个要素的污染或破坏所产生的环境整体性能的严重退化或某种生态服务功能的丧失,其是与财产损害、人身损害相并列的一种独立的损害类型。生态环境损害在民法典中规定于第1234条和第1235条,民法典积极吸纳了环境保护法第64条的规定,并认可了环境侵权的二元性,将侵权责任编第七章定为“环境污染与生态破坏责任”,正式在民法典中确立了生态破坏的侵权损害责任,而第1234条和第1235条是针对公益保护的专门条款,如学者所言,侵权责任编第七章可以分为两个部分,第1229条至第1233条是关于侵害私益的侵权责任,而第1234条和第1235条是关于侵害公益的侵权责任。因此,生态环境损害赔偿制度救济的对象是私益或者公共利益。 

由于生态环境损害赔偿制度的目的在于对生态环境利益进行保护,在监督的过程中,要防止过于关注公益是否保障到位,而忽视对赔偿义务人私益的保护。赔偿义务人虽属于侵权主体,但其合法正当的权益也应当受到保护。当行政机关不当的行政行为或诉讼过程中法院的司法权之行使侵害到赔偿义务人的正当私益时,检察机关也应当予以积极监督,从而兼顾对公益与私益的双重保障。 

生态环境损害赔偿检察监督的实践探索

在生态环境损害赔偿案件中,检察机关要立足法律监督职能,通过督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多种履职方式,发挥法律监督和保障作用。 

对生态环境损害赔偿磋商的监督。磋商程序是生态环境损害赔偿制度中较为特殊的一项内容,其价值在于利用低成本的沟通商议促使生态环境损害赔偿义务人承担相应的赔偿和修复责任,以救济受损的生态环境。就目前的规定而言,生态环境损害赔偿磋商的性质尚不明确。笔者认为,磋商程序具有一定的特殊性,磋商主体虽为行政机关与民事个体,但行政机关与磋商相对方是以平等主体的身份对相关民事责任的承担进行协商,而不具有行政强制性的特征存在。但应当认识到的是,民事法律关系是平等主体间的人身及财产关系,与生态环境损害赔偿磋商的范围并不等同,磋商制度的私法性只存在于工具意义上,其依然具有一定的行政属性,因此,生态环境损害赔偿磋商具有混合的性质,其既有行政公权的属性,又具有民事协商自治的内核。在明确了这一点后,可以得知,磋商需要遵循民事协商中的平等自愿原则,但磋商内容的自治也要以合法及不侵害公益为前提。检察机关对磋商程序的监督应注意两点,一是磋商程序是否违法,二是磋商结果是否违反了自愿原则,以及是否存在危害社会公共利益或无法对受损的生态环境公益予以充分保护的问题。 

对磋商过程的监督,可以通过主动参与磋商程序的方式实现。《方案》和《规定》均未对检察机关参加磋商程序进行规定,但基于检察监督的必要性,行政机关可以邀请检察机关参加,检察机关也可以主动加入磋商程序。但在磋商程序中,检察机关并非磋商的某一方主体,而是基于监督职责的需要通过加入的方式以全面地监督磋商程序是否存在违法的情形。当磋商不成而行政机关又不起诉时,检察机关可以发出检察建议督促其起诉,若未得到回复或行政机关拒绝起诉,检察机关可以提起行政公益诉讼或另行提起环境民事公益诉讼。 

对行政机关调查取证的检察监督。作为生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人,行政机关可以对生态环境损害进行评估鉴定,这就涉及到调查取证的问题。由于行政机关可以通过行使行政职权的方式对证据进行固定,例如查封、扣押污染物品,强制检查生产车间等,这些证据调查手段都具有一定的行政强制性,尤其是在行政机关随后提起诉讼的情况下,诉前收集到的证据将决定诉讼的胜败。一方面为避免调查取证行为侵害赔偿义务人的正当权利,另一方面为保证证据收集的合法性,检察机关有必要对调查取证行为进行适当监督。当行政机关进行实地调查评估时,也可邀请检察机关赴现场进行监督。针对行政机关的强制措施,检察机关应当重点考察其必要性、实施行为的适当性以及程序的合法性,需要采取诉前保全的,必须向法院进行申请。 

对生态环境损害赔偿诉讼的监督。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》,检察机关认为存在生态环境公益受到损害,符合启动生态环境损害赔偿程序的,应当告知赔偿权利主体,提起生态环境损害赔偿诉讼;相关权利主体不提起生态环境损害赔偿诉讼的,检察机关可以直接提起民事公益诉讼。若赔偿权利主体提起诉讼的,检察机关应当依据民事诉讼监督的一般规则对诉讼程序进行监督,需要思考的是:第一,行政机关在诉讼程序中的诉讼请求不足以保护受损的生态环境利益,或不当放弃相应的诉讼权利和实体权利,且法院没有及时纠正而导致赔偿权利人败诉的,基于国家利益、社会公共利益受损的结果,检察机关能否向法院提出再审检察建议或者向上一级检察机关提请抗诉。第二,赔偿权利人与赔偿义务人在诉讼中达成调解的,法院应将调解协议进行公告,检察机关有权对调解进行监督,若调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,检察机关能否依法向法院提出相应检察建议;若调解协议损害国家利益、社会公共利益的,检察机关能否依法提出再审检察建议或提请抗诉。 

对生态环境修复与损害赔偿执行的监督。生态环境损害的修复责任通常由赔偿义务人承担,只有在义务人无法具体实施时,才委托给社会第三方机构代为修复,修复工作通常耗时较长,且修复评估的专业性要求较高,因此,生态环境损害修复的监督与鉴定评估应由专门的环境保护行政机关负责,检察机关则对行政机关的履职进行监督,其内容主要包括:评估验收的流程是否合法正规、相关的评估人员是否存在违法评估以及其他不当行为;若赔偿权利人决定采取替代修复的,检察机关可根据需要要求其说明采取替代修复的原因,以及对替代修复的方案进行审查。对生态环境损害赔偿的监督主要是对赔偿金使用的监督,尤其是在采取委托修复和替代修复的方式时,检察机关有必要对向第三方支付的赔偿金之数额、支付程序是否合规等内容进行监督。 

(作者分别为湖北省武汉市人民检察院副检察长、武汉市洪山区人民检察院检察官助理)