以事立案，在公益诉讼办案中具有独特优势

原标题：以事立案，在公益诉讼办案中具有独特优势

要点提读

◎以事立案的前提是“事”,即要求公益受到严重侵害的事实确实存在,且要求公益受到的侵害具有严重性,更包含紧迫性,不立即开展立案调查会造成更严重甚至无法逆转的损害。

◎以事立案和以人立案是公益诉讼检察两种不同的立案方式,标志着公益诉讼案件正式进入办案程序。二者之间互相弥补,能够有效保障不论违法主体是否明确,都能尽快立案办理,保护受损公益。

万峰湖专案是最高检首次探索以事立案方式办理的公益诉讼案,专案办结后,湖北、广西、贵州等地检察机关将以事立案推广到个案办理中,最大程度保护受损公益,取得突破效果。今年7月,最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《办案规则》)正式施行,第29条对以事立案作出了明确规定:“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害,人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的,也可以立案调查。”自此,以事立案正式成为公益诉讼立案方式的一种。

虽然是公益诉讼中的“新鲜事”,但以事立案本身并不鲜见,已广泛运用于刑事案件和职务犯罪案件办理中。公益诉讼中如何运用以事立案、在不具备以人立案的条件下以事立案又有哪些优越性、具体的办案流程和完善路径等问题,也在实务中引起讨论和思考。

一、以事立案在公益诉讼中的运用现状

立案是诉讼的入口程序,是独立的、必经的办案阶段。公益诉讼中以人立案就是以被监督对象进行立案,一般来说,无论在民事还是行政公益诉讼案件中,公益受侵害的事实都是客观存在的,案件线索指向的侵权主体和监管部门经初步调查后也较为明确。因此,检察机关办理公益诉讼案件,原则上都是以人立案。但是,公益受损严重、案件情况比较复杂的情况下,如果因被监督对象不明确而无法立案,受损公益就得不到及时有效保护。这时,以事立案就作为以人立案的例外和补充。这一点和刑事案件、职务犯罪案件中以事立案的运用都不尽相同。

根据我国刑事诉讼法第109条的规定,在刑事案件中,发现犯罪事实或者嫌疑人均可立案,并没有明确的侧重。以人立案和以事立案,适用程序、诉讼意义、价值功能相同,均开启了国家公权力对刑事犯罪行为的追诉程序。监察机关对职务犯罪案件的办理通常也是采用以人立案的方式。《监察机关监督执法工作规定》第22条第3款对以事立案作出了规定,但因为监察机关在立案后,可对嫌疑人采取强制措施,因此以事立案的启动条件也有进一步的限制。《〈监察机关监督执法工作规定〉释义》明确,对于事故(事件)调查中需要追究纪律责任、法律责任的,可以依据有关领导的批示、指示等以事立案。

因此,在公益保护的过程中,当违法主体不明确时,以事立案在一定程度上是十分必要的。通过以事立案可以尽快开展调查,查明责任主体,有助于固定证据,全面查清案情。目前,公益诉讼中以事立案制度的探索也随着万峰湖专案等案件的办理逐渐丰富。

二、公益诉讼中以事立案的完善路径

(一)严格把握启动条件

面对公益受到侵害,在侵权主体和监管部门不明的情况下,以事立案的确存在优越性,但也要根据适用条件严格限制以事立案的启动程序,防止程序被滥用。

1.实体条件:公益受到严重侵害。以事立案的前提是“事”,即要求公益受到严重侵害的事实确实存在。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》中,将“有重大损害危险行为的案件”归在生态环境和资源保护领域民事公益诉讼案件的范围内。因此,该领域中公益受侵害不仅包括造成实际损害,也包括具有重大损害危险。在湖北省宜昌市葛洲坝检察院办理的督促治理长江码头船舶污染行政公益诉讼案中,长江宜昌段码头未配备船舶生活污水、垃圾、油污水处理设施,大量船舶锚泊待闸时,仅利用临时作业设施交岸处理船舶污染物,环境污染风险大。检察机关认为长江水环境面临重大污染风险,且侵权主体不确定,监管部门涉及流域各地区的海事部门、交通运输部门、生态环境部门等多家单位,经初步调查仍难以确定,最终检察机关对码头船舶污染问题以事立案办理。也就是说,在生态环境领域,具有重大损害的危险也应当属于公益受到侵害的一种。

根据《办案规则》第29条“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害”的规定,要对侵害是否达到“严重”的程度进行具体分析。关于“严重侵害”的标准,可以从两方面考虑。一是从侵害的规模来讲,比如对于生态环境产生大规模严重破坏,难以进行修复,或无法恢复到初始状态或正常状态,则可认定为造成严重侵害。如果对于生态环境的破坏较轻,范围较小,修复过程也很容易,则可在查明主体后以人立案,保障案件的成案率。二是从侵害的客体考虑,比如有毒有害的食品、药品危害了百姓的生命健康权,对特殊和重要的生态区域,如水源地、自然保护区、风景区等造成污染和破坏等。

2.主体条件:侵权主体或负有监管职责的行政机关尚未明确。对“尚未明确”的理解,可以区分以下不同情况,一是只发现公益受侵害的事实,侵权主体或者监管部门没有查明,完全未知;二是尚未完全查清,因为涉及违法主体复杂众多,难以核实具体的侵权人和监管部门;三是侵权主体或监管部门初步能够确定,但证据不够充分扎实,仍需进一步调查核实,且因主体身份敏感,暂时不予公开有助于案件的进一步办理。

3.情势条件:侵害具有紧迫性。以事立案要求公益受到的侵害具有严重性,更包含紧迫性,即不立即开展立案调查会造成更严重甚至无法逆转的损害。万峰湖专案中,万峰湖是“珠三角”经济区的重要水源,其水质状况直接关系到沿岸几十万群众的生产生活和珠江流域的发展,污染治理刻不容缓。面对紧迫情势,传统以人立案需要大量时间进行评估和初查确定违法主体,采取以事立案后,检察机关根据《办案规则》以及各地人大出台的支持公益诉讼检察的文件,能够有效保证公益诉讼的调查核实权,使检察机关依法进行客观全面的调查取证,及时有效维护国家和社会公共利益。

4.程序条件:以事立案需经上级院批准。在公益受到侵害但检察机关难以确定侵权主体或监管部门的情况下,以事立案的模式相当于在一定程度上放宽了立案条件。除了实体上要对线索进行深入研判,在程序上以事立案较之于以人立案也要更为严格。为了确保案件的成案率,规范检察机关的立案和后续办理过程,有管辖权的检察机关认为针对线索确有必要以事立案的,应当制作立案请示报告,并将调查核实计划一并报请其上一级检察院批准。

(二)完善办案流程

1.线索和初查。检察机关在履职过程中发现公益受到侵害的案件线索,要进行评估和初查。如果违法主体明确,确定案件性质后即可立案。如果违法主体尚未明确,满足相关适用条件,则可以事立案。

2.立案和调查核实。由于违法主体的不确定性,以事立案之后的重点就是尽快查明责任主体,及时修复受损公益。《办案规则》明确了检察机关办理公益诉讼案件,可采取查阅、调取、复制执法、诉讼卷宗材料,询问,咨询专业意见,勘验物证、现场等多种调查方式。随着技术水平不断提高,也可以借助专业人员和科技力量提高调查核实水平。今年4月,最高检又对南四湖流域沿湖(河)企业偷排、乱排等违法行为导致生态环境受到破坏这一线索,通过以事立案办理。这一流域涉及工业污染、养殖污染、船舶污染、农村面源污染等不同环境污染类型,较之万峰湖更为复杂。最高检检察技术信息研究中心的专业技术人员全程参与案件办理,提供线索摸排、取样、鉴定评估等专业技术指导。中科院空天信息创新研究院通过卫星遥感技术排查流域污染问题。各级检察机关充分运用无人机、快检设备、卫星遥感以及大数据等技术手段调查取证,为提升公益诉讼调查核实水平提供实践样本。

3.再立案再调查。如果经调查核实发现违法主体较为单一,则可制作确定违法主体的报告,继续接下来的办案流程,和以人立案无异。如果违法主体复杂,难以在一个案件办理中全面解决问题,例如万峰湖专案中,湖区网箱养殖和浮房建设问题突出,环保、渔业等相关行政机关怠于履行相关监管职责;沿岸企业越界采矿,自然资源部门怠于查处;湖区违规建设渔港码头导致岸坡泥土松动,水利部门存在履职不到位情况。对于造成万峰湖环境污染生态破坏的损害后果,数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形,检察机关启动了再立案程序,对数个行政机关分别立案。以事立案之后,可以根据实际情况对不同的违法主体立案行政或者民事公益诉讼。

4.结案。《办案规则》已对行政和民事公益诉讼案件的结案标准作出明确规定。值得注意的是,在以事立案后又再立多个案件的,个案均终结后,需要对整体办案效果进行全面评估,才能确定最初立的案件是否符合结案标准。而且,以事立案后案件是否符合办结条件,不能单凭检察机关一家之言,对效果的评价也要司法化。要充分运用公开听证、公开示证、公开论证、第三方评估、司法确认和公开审查结果等方式,判断行政公益诉讼中监管部门是否已经全面采取整改措施依法履行职责,民事公益诉讼中社会公共利益是否已经得到有效保护。万峰湖专案就以公开听证的方式对全案的办理成效进行综合评价,实现了实体公正与程序公开并举的办案目的。

综上,以事立案和以人立案是公益诉讼检察两种不同的立案方式,标志着公益诉讼案件正式进入办案程序。二者之间互相弥补,能够有效保障不论违法主体是否明确,都能尽快立案办理,保护受损公益。以事立案较之以人立案也有独特优势,但在公益诉讼检察中还是处于探索阶段,检察机关一方面要根据适用条件进行控制,防止程序滥用,另一方面也要完善相关办案程序,为以事立案制度的完善提供更丰富的实践依据。

(作者单位:江苏省徐州市人民检察院、江苏省东海县人民检察院)