首个财政重整地级市出现 该慌吗？

[文/观察者网 王恺雯]

鹤岗，这座曾因“白菜房价”火遍全网的黑龙江小城，近期因市人社局的一则通知，再次被推上风口浪尖。

通知中提到，因为“实施财政重整计划，取消公开招聘政府基层工作人员。”

财政重整，最早出现在国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》。其中提出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

简而言之，就是地方财政“极度困难”，需要提前处置，防止“破产”。

十年人口下降15.81%，目前仅89万人的鹤岗，每年公共财政收入仅有20多亿，公共财政支出却突破百亿，严重依赖上级财政转移支付；截至2020年末，鹤岗市地方政府债务余额达到131.1亿元。

鹤岗已成我国首个实施财政重整的地级市。不过，10%的红线并非唯一触发条件，由于鹤岗相关数据信息不完整，具体占比情况不得而知。

本次重整，将通过一系列“开源”、“节流”或处置政府资产等措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

上周一（12月27日）召开的全国财政工作视频会议也关注了相关问题，会议提出，推动财力向基层倾斜，继续用好财政资金直达机制，有效防范基层财政运行风险。会议还提出，加大中央对地方转移支付，兜牢基层“三保”底线。

华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康对观察者网表示，“地方政府出现这样极端的案例会导致其非常被动，其他地方要引以为戒。”

以鹤岗为背景拍摄的电影《锤子镰刀都休息》剧照

“财政形势极其严峻”

鹤岗，与鸡西、双鸭山、七台河并称“黑龙江四大煤城”，是东北重要的老工业基地，典型的煤炭资源型城市。近年来，随着煤炭资源逐渐枯竭，煤炭产业由盛转衰，这座以煤炭资源为经济支柱的传统煤城陷入发展困境。

2011年，鹤岗被国家发改委列为第三批资源枯竭型城市。据黑龙江市第七次全国人口普查数据，截至2020年11月1日鹤岗常驻人口891271人，十年人口下降15.81%。

2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报显示，全市实现地区生产总值（GDP）初步核算为340.2亿元，按可比价格计算，比上年增长0.3%；鹤岗市公布实现全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中公共财政收入23亿元，下降7.8%；全口径财政支出157.7亿元，比上年增长0.3%。

2021年12月23日，鹤岗市人社局发布《关于取消公开招聘政府基层工作人员计划的通知》：

因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，敬请理解。

鹤岗市人社局通知截图

目前鹤岗市人民政府网站已无法搜索到这则通知，但有关内容却持续引发舆论热议。

观察者网注意到，去年7月26日，鹤岗市委副书记、市长王兴柱主持召开市政府十六届七十二次常务会议，对2021年上半年鹤岗市经济形势进行分析反思；汇报了鹤岗市财政重整计划实施方案、预算调整情况和专项资金盘活等情况。

会议强调：

当前，鹤岗市财政形势极其严峻，鹤岗市将启动财政重整计划，要汇聚工作合力，牢固树立“一盘棋”思想，坚定信心，共渡难关，通过开源节流、摸清家底、监管到位等有效措施，推动财政运行逐渐恢复正常。

财政如何重整？

财政重整，是指债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。

不过，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康表示，不能把财政重整理解为美国等国的“政府破产”。

贾康1月4日对观察者网介绍，财政重整是要全面系统地考虑如何克服地方政府面临的困难，“这其中当然包括地方政府想方设法进行资金腾挪、缓解困难，但一定离不开上级政府的帮助。地方政府一定是非常困难才明确宣布财政重整，仅靠自己的力量明显是不够的。”

1994年12月，美国加州奥兰治县（又译橘县）申请破产保护  图为当时《洛杉矶时报》报道

“中国版”的财政重整，首次出现在国务院办公厅2016年11月对外发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）中。

根据《预案》，财政重整的主要措施，包括：一、拓宽财源渠道；二、优化支出结构；三、处置政府资产；四、申请省级救助；五、加强预算审查；六、改进财政管理。

具体而言，要依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。

财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减，主要涉及：

1、压缩基本建设支出；2、压缩政府公用经费；3、控制人员福利开支；4、清理各类对企事业单位的补助补贴；5、调整过高支出标准；6、暂停土地出让收入各项政策性计提。

指定机构可以统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

采取以上措施后，如果风险地区财政收支仍难以平衡，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。

贾康表示，鹤岗取消招聘政府基层工作人员是财政重整措施中的一项，“既然那么困难了，现在就要千方百计减少支出，当下不再扩招公务员。但这只是暂停的意思，以后政府运行需要解决人员配置问题时，还是会想办法解决。现在那么多困难堆积在一起，目前不再招新人也是情理之中。”

2019年6月18日，鹤岗，一处建筑工地  图源：视觉中国 

鹤岗为何会启动财政重整？

关于启动财政重整的条件，《预案》明确：

市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

2020年度鹤岗市一般公共预算收支决算显示，当年一般公共财政支出136.8亿元，其中债务付息支出为1.4亿元，占比仅为1.02%；2019年一般公共财政支出143亿元，其中债务付息1.08亿元，占比仅为0.76%。

2021年鹤岗市决算尚未公开，但根据鹤岗市政府去年2月发布的2021年全市一般公共预算支出显示，当地政府一般债务付息支出为2.3亿元，公共预算总支出为67.7亿元，前者占比约3.4%。

此外，2019、2020两年鹤岗市专项债务付息支出一栏皆为空白。

通过上述数据，暂无法判断导致鹤岗市启动财政重整原因，是否由于其年度一般或专项债务付息支出超过10%的红线。

不过，2020年度鹤岗市财政总决算强审说明提到，鹤岗市由于财力不足，无力支付到期的债务性/专项债务付息资金，全部列在暂付款科目中，没有体现在付息支出/专项债务付息支出中造成支出比例不足。

截图自《2020年度鹤岗市财政总决算强审说明》

需要注意的是，“10%”红线并不是触发财政重整的唯一条件。《预案》还规定，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。

近年来，鹤岗市财政收入连年下降，财政收支矛盾突出。

2018年、2019年、2020年，鹤岗全市公共财政收入分别为25.2亿元、24.9亿元、23亿元，而公共财政支出却分别达到115.7亿元、143亿元和136.8亿元。

《鹤岗市2020年决算分析报告》显示，2020年全市公共财政收入完成23亿元，同比下降7.8%，完成年预算的89.4%。

2020年鹤岗全市税收收入完成13.3亿元，完成年预算的83.2%，减收1.73亿元，同比下降11.5%。从税种上看，实现税收收入的15个税种，除资源税、房产税、印花税、耕地占用税及契税外，其他10个税种全呈负增长局面。

除了税收，国有土地使用权出让收入（属于政府性基金收入）往往是地方政府的重要收入来源，但在鹤岗，这部分收入却非常有限。2020年鹤岗政府性基金收入仅为2.1亿元，其中国有土地使用权出让收入1.5亿元。

一边是财政收入持续低位运行，另一边，鹤岗市已进入“偿债高峰期”。

2019年1月，鹤岗市财政局在鹤岗市第十六届人民代表大会第三次会议上作报告时指出，2018年鹤岗市已进入偿债高峰期，偿债压力有增无减，防风险任务异常艰巨。

2019年12月，鹤岗市财政局作报告时再次指出，地方政府性债务进入偿债高峰期，本年（2019年）地方政府所需还本付息支出就达31.5亿元，在地方财力拮据的情况下，通过大力压缩支出，盘活存量资金以及借新还旧和借款挂账等方式偿还，以全力维护政府诚信。

报告指出，明年（2020年）到期的债务还本付息支出更大，这在国家严控融资举债的大框架下，地方财政所面临的形势也将越发严峻。

2020年末，鹤岗市地方政府债务余额131.1亿元（其中，一般债务109.9亿元，专项债务21.7亿元），比上年增加15.9亿元（其中，一般债务增加8.8亿元，专项债务增加7亿元）。

地方财政收支不平衡，让鹤岗严重依赖上级财政转移支付。2021年1月发布的《关于鹤岗市2020年预算执行情况和2021年预算（草案）的报告》显示，2020年鹤岗市转移支付收入达到104.7亿元。

贾康指出，上述这些数字说明鹤岗的财政已经“极度困难”，“地方政府出现这样极端的案例会导致其非常被动，其他地方要引以为戒，尽量在自己负债的过程中采取审慎态度，避免滑入这样一种危机局面。”

如何避免“下一个鹤岗”？

鹤岗并非国内首个启动财政重整的地区。

2017年2月，四川省政府发布《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》，提出“对于达到启动地方政府财政重整计划条件的地区，要依法履行相关程序启动地方政府财政重整计划”。

2018年，四川省资阳市雁江区和安岳县相继实施财政重整计划。2020年5月，四川省财政厅《关于四川省2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告》指出，2019年“财政重整地区债务风险明显降低，已全面退出重整，债务风险总体可控”。

国务院办公厅2016年印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》明确：

地方政府性债务风险得到缓解、控制，地方政府实现财政重整目标，经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。

贾康表示，鹤岗的财政重整，需要有一个通盘的、合理的、尽可能高水平的规划，要和城市的整个配套改革和全面发展融合在一起设计。“要尽可能调动自己的内在潜力，做好财源建设的问题，尽可能找到一些可以缓解原来债务压力的可行办法，另外，一定少不了上级政府的帮助。”

观察者网注意到，鹤岗市年初发布的2021年预算报告，对当年主要财政工作提出“全力以赴向上争取”“狠抓财政收支管理”“全面实施预算绩效管理”三大要求。

报告指出，要充分认识到组织收入面临的实际困难和严峻形势，积极协调税务部门不断完善征管查措施，在继续看好管住重点税源企业，促其应收尽收的同时，对零散税源也要适时完善征管手段和措施，切实提高税收的征收入库率。牢固树立过“紧日子、苦日子、难日子”思想，优化预算支出结构，坚决消减低效无效资金，使有限资金发挥更大效益。做到花钱必问效，无效必问责，低效多压减，有效多安排。

2019年6月18日，鹤岗，天水湖公园  图源：视觉中国

为解地方财政之困，鹤岗启动了财政重整，并通过取消招聘政府基层工作人员等措施削减支出。而前不久，河北省霸州市因“增收”大规模乱罚款而被国办督查室通报。

通报指出，2021年10月，为弥补财力紧张及不合理支出等产生的缺口，霸州市在6月份已经完成非税收入预算7亿元的情况下，向下辖15个乡镇（街道、开发区）分解下达了3.04亿元的非税收入任务。

据不完全统计，10月1日—12月6日，霸州市15个乡镇（街道、开发区）入库和未入库罚没收入6718.37万元，是1—9月罚没收入（596.59万元）的11倍。11月份，13个乡镇（街道、开发区）出现明显的运动式执法，当月入库罚没收入4729.57万元，是1—9月月均罚没收入的80倍。

国办督查室指出，霸州市这些问题的发生，暴露出有些地方“面对新的经济下行压力、财政处于紧平衡状态的情况，没有真正树立过紧日子的理念，依靠非税收入特别是罚没收入来弥补财政缺口的冲动仍然强烈。”

财政部数据显示，去年1月至11月，全国一般公共预算收入191252亿元，同比增长12.8%；全国一般公共预算支出213924亿元，同比增长2.9%。从全国范围内看，一般公共预算收入整体恢复到了疫情之前的水平，但是，一些地区财政收支矛盾仍然突出。

另一方面，财政部副部长许宏才去年12月表示，从全国汇总来看，我国2020年末负债率指标是45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控；2020年末地方政府债务率是93.6%，而国际通行的标准在100%到120%之间，总体来看，我国地方政府的债务率不高。许宏才指出，中国经济长期向好的趋势不会改变，但局部地区的风险不容忽视，还存在隐性债务问题，“我们也在积极采取措施防范和化解”。

2021年12月27日召开的全国财政工作视频会议，提出推动财力向基层倾斜，继续用好财政资金直达机制，有效防范基层财政运行风险。配合防范化解金融风险。

会议提到，加大中央对地方转移支付，兜牢基层“三保”底线；坚持党政机关过紧日子，节俭办一切事业。

会议还强调，健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府债务风险，坚决遏制新增地方政府隐性债务，保持经济运行在合理区间。

12月27日，2021年全国财政工作视频会议在北京召开  图源：财政部网站

贾康表示，地方政府依靠自上而下的转移支付“把日子过下去”，是目前普遍存在的情况，“在分税制框架下，中央筹集高出满足本级支出需要的资金，把多出来的资金进行转移支付，来调节区域发展不平衡，维护国家统一、民族团结，这不光是经济问题，更是一种全局协调和政治问题。”

“社会对此有一些误解，认为中央财力太多，地方太困难了。这是对财政体制内在所要求的如何以中央和地方间财政‘纵向不平衡’去解决各地之间‘横向不平衡’的机制，缺乏具体了解。这种中央一级所拿财力高于本级支出所需的情况，不论是联邦制还是单一制国家，美国、日本还是中国，都是共通的。”

“至于说中央是否可以少拿一点，这是可以弹性调整的。”贾康介绍，“我国刚建立分税制框架的时候，中央拿到财力‘盘子’里的55%，这些年已经降到45%左右。”

相关报道：

实施财政重整取消招聘政府基层工作人员背后，鹤岗发生了什么（澎湃新闻）

“因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，敬请理解。”近日，黑龙江省鹤岗市人社局的一份公告引发关注。

澎湃新闻注意到，今年7月26日，鹤岗市政府十六届七十二次常务会议已透露：当前，鹤岗市财政形势极其严峻，鹤岗市将启动财政重整计划，要汇聚工作合力，牢固树立“一盘棋”思想，坚定信心，共渡难关，通过开源节流、摸清家底、监管到位等有效措施，推动财政运行逐渐恢复正常。

上述会议由鹤岗市委副书记、市长王兴柱主持召开。会议对2021年上半年鹤岗市经济形势进行分析反思；汇报了鹤岗市财政重整计划实施方案、预算调整情况和专项资金盘活等情况。会议提到，要全力落实好保障经济工作的措施表，无论目前的总量如何、速度如何、位次如何，下半年乃至今后一个时期，都要把可能遇到的复杂局面估计透、准备足、应对好，为目前经济运行积正能，为长远城市转型储动能，为今后高质量发展攒势能。

根据2016年国务院办公厅《地方政府性债务风险应急处置预案》，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。在地方政府性债务风险得到缓解、控制，地方政府实现财政重整目标，经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。

财政重整计划包括但不限于以下内容：拓宽财源渠道；优化支出结构；处置政府资产；申请省级救助；加强预算审查；改进财政管理。

其中“优化支出结构”部分就包括：控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。

《2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年鹤岗实现全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中，公共财政收入23亿元，下降7.8%。公共财政收入中税收收入13.3亿元，下降11.5%；非税收入9.7亿元，下降2.3%。全口径财政支出157.7亿元，比上年增长0.3%。

澎湃新闻注意到，2019年，鹤岗市财政局在鹤岗市第十六届人民代表大会第四次会议上作报告时已指出，2019年鹤岗市在预算执行过程中着实存在着一些矛盾和问题。地方税源少，税收增长空间有限，且主体税源企业资金紧张，历史欠税问题并未完全解决。非税收入受宏观简政放权、减免收费等政策影响，逐年呈下降趋势，近两年所组织增加的收入也主要靠一次性因素拉动。

鹤岗市财政局当时还提到，地方政府性债务进入偿债高峰期，2019年地方政府所需还本付息支出就达31.5亿元，在地方财力拮据的情况下，通过大力压缩支出，盘活存量资金以及借新还旧和借款挂账等方式偿还，以全力维护政府诚信。2020年到期的债务还本付息支出更大，这在国家严控融资举债的大框架下，地方财政所面临的形势也将越发严峻。

另据鹤岗市财政局2021年3月成文的《鹤岗市2020年决算分析报告》，2020年，全市公共财政收入完成229，843万元，同比下降7.8%，完成年预算的89.4%，其中：市本级完成170，223万元，同比下降12.3%，完成年预算的86%。全市税收收入完成133，183万元，完成年预算的83.2%，减收17，319万元，同比下降11.5%。从税种上看，实现税收收入的15个税种，除资源税、房产税、印花税、耕地占用税及契税外，其他10个税种全呈负增长局面。

经省政府批准，核定鹤岗市2020年末地方政府债务余额131.1289亿元（其中，一般债务109.9103亿元，专项债务21.6788亿元），比上年增加15.8724亿元（其中，一般债务增加8.8293亿元，专项债务增加7.0431亿元）。

澎湃新闻注意到，近期，鹤岗方面多次围绕严控支出、增加财源作出部署。

例如，11月8日，王兴柱主持召开市政府十六届七十八次常务会议。会议指出，要提高认识，树立大局意识，树立全民过紧日子思想和全市一盘棋的思想，量力而行，尽力而为。强化责任担当，坚决不搞虚假工程、政绩工程，保工资、保民生、保运转。要加强财政预算管理，做好市本级预算，指导县区级预算。要增强风险意识，依法依规用好财政金融工具，规避风险。要建立一支业务精、能干事的财政专业人员队伍。要积极对上争取项目和资金，各部门各单位要严管严控，在最短的时间内，扭转局面，进入良性循环工作状态。

11月24日，王兴柱主持召开市政府专题会议并指出，要严控支出，增加财源，进一步完善协同机制，坚持财税联动科学组织收入，紧抓主体税源不放松，通过规范税收优惠政策和非税收入征管秩序等，不断提高各类税收的征缴入库，补齐短板和弱项，为转型发展打牢基础。要严格管理，持续强化预算执行的刚性约束，实行预算、支出一体化管理，加强预算审核。要严肃干部管理，加大业务培训力度，有效提升财政干部的专业化水平，为财政事业提供源源不断的智慧动力。

“第一财经”12月24日报道中，中国政法大学施正文教授表示，鹤岗市实施财政重整计划，取消招聘工作人员，符合财政重整相关要求，通过削减政府支出等举措来渡过困难期，这也值得肯定。财政重整必须要优先保障基本民生支出，保证政府基本运转。通过财政重整可以让地方加强财政管理，化解债务风险，最终渡过难关。