认清跟进监督制度价值 多措并举提升监督质效

原标题：认清跟进监督制度价值 多措并举提升监督质效

日前,最高人民检察院连续印发了两批共计9件民事检察跟进监督典型案例,引起各界广泛关注。

依据《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百二十四条等规定,民事检察跟进监督是指当检察院依法对法院进行民事检察监督后,法院作出的判决、裁定、调解书等法律文书仍然存在明显错误,或者法院逾期未处理并书面回复检察建议或对检察建议处理错误的,检察院可依职权再次监督或提请上级检察院监督。由此可见,民事检察跟进监督有其突出特点,即监督对象主要是法院作出的存在明显错误的法律文书、法院对检察建议不回复或处理错误的行为;监督性质是依职权监督,故不需要当事人申请,次数也不限于一次;监督方式主要为再审检察建议不被采纳——提请抗诉,抗诉后的法律文书仍有明显错误——提请抗诉,审判人员违法行为检察建议、执行活动违法检察建议等不被采纳——再次制发检察建议。

目前已发布的这两批典型案例即充分展示了民事检察跟进监督的上述特点。例如某建筑公司与某置业公司建设工程施工合同纠纷跟进监督案中,检察院就案涉调解书系通过虚假诉讼手段骗取的问题发出再审检察建议,在法院不予采纳后,提请上级检察院抗诉。又如,辽宁某集团公司第四分公司执行跟进监督案中,区检察院就执行异议阶段“以执代审”等问题向区法院发出的检察建议未被采纳,市检察院再次制发的检察建议仍未被市中级法院采纳,省检察院就该问题再次制发检察建议,最终被省高级法院采纳。

通过典型案例不难看出,民事检察跟进监督在保障监督效果、实现公正司法方面具有特殊的作用。作为民事检察办案人员,认清该项制度的价值,是充分发挥其重要作用的基础。笔者梳理认为,这项制度的价值主要体现在四个方面:

其一,跟进监督是实现民事检察精准监督的重要手段。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)提出,检察机关应当精准开展民事诉讼监督。精准监督注重选择适当的监督方式,对有纠偏和引领价值的案件进行监督,从而促进解决一个领域、一个地方、一个时期的司法理念、政策、导向问题。因此,对于民事检察履职过程中发现的具有纠偏和引领价值的案件,如果监督后明显错误或违法的情形仍然存在,应当通过跟进监督达到应有的监督质效。

其二,跟进监督是体现民事检察公权监督和私权救济双重效果的重要方式。民事检察监督是对民事审判权和执行权的监督,检察机关通过纠正法院在审判权和执行权行使过程中的违法行为及相关后果,保障国家法律统一正确实施,维护国家利益、社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益。如果监督目的还未最终实现,检察机关有责任依职权跟进监督,在对公权力行为纠错的同时也实现了私权利救济。

其三,跟进监督是践行能动司法检察理念的生动展示。《意见》指出,在新发展阶段,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新需求,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分,故最高检回应现实需求,提出能动司法检察理念。具体到民事检察中,能动司法检察理念体现为更积极主动履行民事检察监督职能,以政治效果、法律效果、社会效果“三个效果”为导向,融入社会治理与大局工作中。跟进监督属于依职权监督,是检察机关通过考量“三个效果”后,主动对仍然存在的明显错误和违法情形进行再次监督,正是贯彻落实能动司法检察理念的生动实践。

其四,跟进监督是增强民事检察监督刚性的必要措施。《意见》指出,民事检察应健全抗诉、检察建议等监督方式,增强监督的实效性。实践中,传统民事检察监督刚性不足的问题已引起关注。民事检察权更多是一种程序启动权,尤其是检察建议不具有强制启动程序的效力。对于生效裁判结果监督,跟进监督有助于厘清再审检察建议和抗诉之间的适用关系,使得抗诉成为再审检察建议的后盾和保障,再审检察建议的刚性效力借此得到增强。对于执行活动和审判人员违法行为监督,因为主要监督方式即是检察建议,更需要借助跟进监督推动上级法院纠正下级法院或其审判人员的违法行为。

充分认清并发挥出民事检察跟进监督的制度价值,是检察机关落实《意见》要求的必要之举。笔者建议,未来可从以下三方面入手,着力提升民事检察跟进监督的质效。

一是进一步夯实跟进监督的理论基础。与初次监督相比,跟进监督的责任更重,要求更高,因此跟进监督并非仅是有错必究,而是要在充分考虑案件“三个效果”的基础上,对是否跟进监督以及用哪一种方式跟进监督作出判断。目前,关于跟进监督的基础理论研究还不多,难以为跟进监督是否启动和如何启动提供学理支撑,因而导致实践中较难把握跟进监督的适用条件。未来的研究中或可借助比例原则等理论,构建跟进监督中“目的—手段”关系的衡量基准,从而为跟进监督的启动提供方法论上的指导。

二是在跟进监督中更注重双赢多赢共赢的理念指引。监督不是你错我对的零和博弈,也不是高人一等。监督机关与被监督机关的责任是共同的,目标是一致的,赢则共赢,损则同损。在跟进监督中,检察院与法院的关系不是多次对抗,而是检察院帮助法院实质解决仍存在的明显错误或违法情形。因此在开展跟进监督时,应加强与被监督法院及其上级法院的沟通联系,充分了解问题依然存在的原因,选择更适合维护法院审判权威的监督方式进行跟进监督,共同保障法律正确统一实施,提升司法机关公信力。

三是积极完善跟进监督的范围、程序和方式等机制。目前跟进监督的范围主要是个案中法院出现的明显错误或违法情形。《人民检察院民事诉讼监督规则》还规定了类案检察建议和社会治理类检察建议,这两者是否适合跟进监督有待研究。由于跟进监督的启动应更为审慎,有必要建立更为严格的内部审查程序。目前,跟进监督的方式主要为提请抗诉和再次制发检察建议。《人民检察院检察建议工作规定》还规定了对检察建议的督促,即检察院可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式督促落实检察建议,被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,可以将相关情况报告上级检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关。民事检察跟进监督可进一步探索适用上述监督方式的可能性。

(作者单位:最高人民检察院第六检察厅)