为何要实施积极应对人口老龄化国家战略？专家解读

近日，国家发展改革委等21部门联合发布《“十四五”公共服务规划》明确，到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。其中，在老有所养方面提出，基本养老保险参保率达95%。

为什么要提出这一目标？需要在哪些方面下功夫？为何要实施积极应对人口老龄化国家战略？正在推进的基本养老保险全国统筹，将带来哪些转变？记者采访了中国人民大学劳动人事学院副院长、国家发展与战略研究院研究员赵忠。

基本养老保险参保率从现有水平90%提升至95%，意味着保险覆盖范围更加广泛，让更多群体受益

记者：我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，从基本养老保险参保率现有水平90%提升到95%，意味着什么？为什么要提出这样的具体目标？

赵忠：我国居民人均预期寿命由1981年的67.77岁显著提高到2019年的77.30岁，人口老龄化程度不断加深，养老成为关系到千家万户福祉的大事。截至2020年底，我国基本养老保险的参保人数达到了9.99亿人，已建成世界上规模最大的社会保障体系，但基本养老保险覆盖面还有进一步提升的空间。

社会保障制度是实现再分配和共同富裕的重要政策工具，基本养老保险是社会保障制度的重要组成，是基本公共服务的重要方面。《“十四五”公共服务规划》进一步提出基本养老保险参保率从现有水平90%提升至2025年的95%。这一具体目标的提出，充分体现了政府进一步健全和完善社会保障制度的决心和方向，意味着在“十四五”期间基本养老保险的覆盖范围更加广泛，将使包括农民工、新就业形态劳动者等在内的更多群体受益。基本养老保险参保率的提高，可以更广泛地分享我国社会经济发展的果实，更好地应对人口老龄化，使老年人的生活得到基本的物质保障，做到老有所养，增强老年人的获得感和幸福感。

记者：现阶段提升基本养老保险参保率，还需要在哪些方面下功夫？

赵忠：扩宽基本养老保险的覆盖面，尤其是由现在已经高达90%的参保率再提高5个百分点，还是有不小的困难。具体来说，还应在制度健全和完善、组织动员、信息传播与宣传等方面下功夫。

在制度方面，基本养老保障仍未实现全国统筹，基本养老保险跨制度、跨地区转移接续手续可能会影响部分农民工等群体参加基本养老保险。同时，由于新业态的出现，平台用工等新就业形式的劳动关系还不明确，参加基本养老的形式也存在模糊性。这些都在一定程度上造成进一步提升基本养老保险参保率的困难。根本的解决之道还是要根据我国社会经济发展的情况，稳步推进基本养老保险的全国统筹，使基本养老保险跨制度、跨地区转移接续手续更加便捷。顺应新业态和新就业形态的发展，进一步健全和完善基本养老保险制度体系，使基本养老保险制度对平台企业员工更加友好，具有更强的包容性，增强他们参加基本养老保险的动力。

在组织方面，要充分发挥各方力量，组织动员未参保但应该参保的群体应保尽保。具体而言，职工基本养老保险一般以工作单位为依托参保，困难不大，但应该更加关注小微企业员工的参保情况。现在组织动员的重点应该集中到个体工商户、平台就业员工和城乡居民等群体的基本养老保险扩面上，通过平台公司、工会、社区和村委会等组织来提升基本养老保险参保率。

在信息和宣传方面，要进一步加强基本养老保险制度、政策和知识的普及和宣传，使广大群众对基本养老保险制度体系更加了解，明白基本养老保险是国家实实在在为民所办的实事，更清楚地认识到基本养老保险是广大群众老年生活的重要经济和物质保障。在普及和宣传中，尤其是要关注弱势群体和低收入者、贫困人口，通过各种措施使他们了解基本养老保险制度，引导他们参加基本养老保险，使基本养老保险成为这些人群老年生活的重要保障。

“实施积极应对人口老龄化国家战略”是基于我国人口现状和未来变化趋势的必然选择

记者：党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)，提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，有何背景和意义？

赵忠：我国的人口老龄化有以下特点：第一，老龄人口规模大。2020年我国60岁及以上的人口为2.64亿人，65岁及以上的为1.91亿人。第二，老龄化速度快。从1953年到2010年的57年，我国65岁及以上的人口比例由4.41%增加到8.87%，增加了4.46个百分点；但从2010年到2020年短短10年间，该比例由8.87%增加到13.5%，增加了4.63个百分点。第三，城乡之间、东中西和东北各区域的老龄化程度不均衡。例如，从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。总体而言，经济较不发达的农村、西部和东北地区的老龄化程度相对较高，但它们应对人口老龄化的能力相对较弱。

同时，从世界范围的经验看，仅靠促进生育的政策难以逆转人口老龄化进程，人口老龄化是我们国家今后较长一段时间内的基本国情。因此，“实施积极应对人口老龄化国家战略”是基于我国人口现状和未来变化趋势作出的必然选择。

记者：如何看待这一战略对基本养老保险问题作出的制度安排？

赵忠：人口是主要的生产要素，也是社会财富最主要的创造者；促进人口长期均衡发展，积极应对人口老龄化带来的挑战，是我国社会经济可持续发展的重要基础。

首先，积极应对人口老龄化，维持基本养老保险制度的可持续性，需要充分挖掘长寿红利，积极开发老龄人力资源。2019年我国人均预期寿命达到了77.3岁，这是开发老龄人力资源的客观条件。一方面，推行弹性退休制度，通过基本养老保险等制度设计，激励老龄人口延迟退休，增加老年人口的劳动供给数量；另一方面，倡导终身学习理念，建立终身学习制度，提升劳动供给的质量，以更好地应对社会经济发展和技术变革。通过老龄人力资源，尤其是对60到69岁低龄老年人口人力资源的开发，一方面使低龄老年人老有所为，充分发挥余热；另一方面，减缓对基本养老保险的压力，增强制度体系的可持续性。

第二，健全和完善现行的基本养老保险制度，适应社会经济发展需要。首先，通过制度改革和政策宣传引导，进一步扩大社会保障的覆盖面。其次，继续推进城乡统筹和制度整合，进一步提升基本养老保险的统一性和保障水平。再次，适当小步延长现行15年的最低缴费年限，进一步增强缴费年限和基本养老待遇之间的关系。最后，需要多渠道增加基本养老保险资金规模和妥善运营基本养老保险基金，进一步提高基本养老保险的资金使用效率。

第三，注重基本养老保险与其他社会保障制度的衔接，充分发挥社会保障制度的二次分配功能。宏观上，在维持社会保障财政资金投入总量的条件下，完善财政投入机制，明确财政投入的重点方向和领域，加强基本养老保险、社会救助和社会福利体系建设，增加对农村和中西部地区社会保障的财政转移支付。微观上，推进基本养老保险等社会保险制度与社会救助制度的协调，实现社会救助与社会保险、扶贫开发与乡村振兴政策的有机衔接。更好地发挥社会保障制度的二次分配功能和社会救助的兜底功能。在试点完善的基础上，适时在全国稳步推广长期护理险，使老年人不仅收入有保障，而且服务也有保障。

基本养老保险全国统筹，有利于扎实推进共同富裕，加强我国基本养老保险体系的可持续性，有助于建设全国统一的商品市场和要素市场

记者：《建议》提出，实现基本养老保险全国统筹。这是党中央、国务院作出的重大决策部署，事关广大职工和千家万户的切身利益，事关社会大局稳定。此时提出这一要求，回应了哪些问题？将带来哪些方面的改变？

赵忠：实现基本养老保险全国统筹，是我国社会保障制度健全和完善的重要举措，是有利于个人、家庭、企业和社会的重大决策。

第一，基本养老保险是重要的基本公共服务，是二次分配的重要组成部分。实现基本养老保险全国统筹，可以更好地使全国人民分享我国社会经济发展的成果，缩小老龄人口区域之间、行业之间的收入差距，扎实推进共同富裕。

第二，基本养老保险全国统筹，可以进一步加强我国基本养老保险体系的可持续性。统筹层次越高，越有利于风险的分担，提高抵御风险的能力。全国统筹，也是基本服务均等化的必然要求。通过全国统筹，可以充分发挥我国幅员辽阔的优势，同时兼顾区域之间发展不均衡可能带来的负面影响，使全国统筹的基本养老保险制度体系成为我国先富带后富的重要体制机制。

第三，基本养老保险全国统筹，有助于全国统一的商品市场和要素市场的建设。若各地的费基、费率不同，就会造成各省份之间制度环境的不公平，其后果是劳动者与市场主体不愿意前往缴费水平较高的区域。而缴费水平较高的这些区域往往是人口老龄化程度较高、经济发展相对滞后的地区，继而会导致恶性循环，扩大区域差距。“十四五”期间，实现基本养老保险的全国统筹，这对于加快构建全国统一的公平市场环境是一项利好。全国统一的市场，对市场主体更加公平，更有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动经济均衡发展，从而做大夯实基本养老保险的基础，有利于基本养老保险的良性循环。

记者：全国统筹是否意味着大家到手的养老金一样多？应该如何正确认识这一改革举措？需要哪些配套措施确保政策落地？

赵忠：基本养老保险全国统筹，并不意味着大家到手的养老金一样多。一方面，养老金的来源不仅仅只有基本养老保险，还包括企业年金或职业年金和商业养老保险。另一方面，即使就基本养老保险而言，也不会大家都一样。

一般而言，养老金来源于三个渠道：基本养老保险，也称为养老保险第一支柱；企业年金或职业年金，即养老保险第二支柱；商业养老保险，即养老保险第三支柱。基本养老保险属于基本公共服务的范畴，由政府主导，其目的是保基本，全国统筹涉及的也是这部分。企业年金或职业年金的主体是用人单位，起到提高养老待遇的作用。商业养老保险则主要是个人行为。显然，养老保险第二和第三支柱都不属于基本公共服务的范畴，也不由政府主导；来源于第二和第三支柱的养老金的多少取决于单位和个人，不会大家都一样，也不存在全国统筹。

基本养老保险全国统筹后，仅仅来源于基本养老保险的部分也不会大家都一样。现行的基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的方式，资金筹集由国家、单位和个人共同负担。个人账户的部分归个人所有，显然不可能大家都一样。社会统筹的部分具有再分配功能，但个人能从社会统筹部分得到的养老金也与缴费年限、缴费水平等相关，而这些是因人而异的。

实现基本养老保险全国统筹，一方面是缩小制度带来的收入差距，使基本养老保险制度更符合共同富裕的战略。另外一方面是促进全国统一的市场建设，更有利于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

在实现基本养老保险全国统筹的同时，还需要进一步发展养老保险的第二和第三支柱。在第一支柱保基本的基础上，充分发挥用人单位和个人的作用，依靠国家、单位和个人的同心协力，积极应对人口老龄化。

本报记者 管筱璞 【编辑:黄钰涵】