如何通过支持起诉更好地维护弱势群体利益

支持起诉制度是对弱势群体等予以依法保护的法律制度,是人文主义精神在法律上的体现。近年来,检察机关民事支持起诉工作得到了很大的发展,成为检察机关保护特殊主体合法权益的重要方式。但是在实践中,检察机关民事支持起诉尚有不少问题需要进一步研究和完善。

从理论和实践来看,检察机关民事支持起诉存在如下问题:

一是对检察机关民事支持起诉的合理性、必要性存在不同认识。有理论研究认为,检察机关支持起诉与处分原则相抵触,帮助当事人挑起民事诉讼;检察机关运用公权力支持起诉,会导致民事诉讼中双方当事人之间的不平等;检察机关支持起诉影响法官审判独立等。这些理论上的不同认识在一定程度上阻碍了检察机关民事支持起诉的实践与发展。

二是对检察机关支持起诉的法理依据,法律地位,支持起诉的范围、对象,支持起诉的程序等等,无论是在系统性还是研究的广度和深度方面而言,都鲜有不足。理论研究的落后与实践的蓬勃发展形成了反差,理论研究满足不了实践发展的需要。

三是检察机关民事支持起诉法律规范的缺位。民事诉讼法对检察机关支持起诉没有作出具体可操作的规定。虽然检察机关制定了一些规范性文件,但效力层级不足,只能对检察机关自身的办案起到一定的规范作用。而在审判程序规范上,支持起诉制度基本上处于空白状态,实践中也是各行其是,做法不一。

如何完善检察机关民事支持起诉制度?笔者建议,可以从以下三个方面下功夫。

第一,明确检察机关民事支持起诉的法律地位。检察机关在支持起诉案件中,既不是原告,也不是诉讼辅助人,而是具有独立身份的诉讼参与人。弱势群体保护事关社会公平正义的最终实现,是社会公共利益的体现。支持起诉是检察机关作为公共利益维护者的重要职责,也是检察机关实现民法典对特殊主体权益保护的重要途径。检察机关在支持起诉案件中与诉讼标的之间是一种抽象的、间接的利益关系,是基于维护社会公共利益的职责而产生的。因此,检察机关在诉讼中的地位既不属于有直接利害关系的案件当事人,也不同于没有利害关系的诉讼辅助人,是现有的诉讼参与人无法涵盖的。笔者认为,应通过立法的形式明确检察机关支持起诉人的法律地位。

第二,明确检察机关民事支持起诉的范围。实践中,支持起诉案件不仅包括侵权类民事案件,也包括因合同纠纷引起的民事案件。民事诉讼法第15条规定支持受损害的单位或者个人向法院起诉。从词义上“受损害的单位或者个人”与侵权案件中“受害人”并不能等同,“受损害的单位或者个人”强调的是受损害的结果,而“受害人”特指侵权行为的对象。“受损害的单位或者个人”不仅包括因侵权行为而受损害,也包括因违约行为受损害,如农民工被欠薪就是基于劳动合同关系的违约行为引起的。而且在侵权责任与违约责任竞合的案件中,如果选择侵权可以支持起诉,选择违约则不能支持起诉,显然也不符合法理。

支持起诉的对象是弱势群体。对于弱势群体的范围,目前尚无权威的表述,一般分为生理性弱势群体和社会性弱势群体。笔者认为,虽然难以对弱势群体作出科学的定义,但是根据民法典的相关规定和司法实践,可以划定弱势群体的范围,即未成年人、老年人、残疾人、妇女、农民工、普通消费者等特殊主体中具备经济实力较低、文化程度不高、法律意识不足等特征的人员。

支持起诉的前提条件是弱势群体有提起民事诉讼的意愿,但因客观原因无力维护自身合法权益、需要支持起诉的。民事诉讼实行私权自治原则,当事人有权支配自己的实体权利和诉讼权利,是否起诉应由当事人自主决定,检察机关不得以支持起诉予以任何干涉。因而支持起诉的案件要求当事人有起诉意愿,不能在当事人没有起诉意愿时作出支持起诉的意思表示,从而影响当事人起诉的决定。同时,支持起诉应当是因客观原因无力维护合法权益的。民事诉讼中当事人地位平等,原被告双方因地位平等达成诉讼平衡,检察机关不应轻易打破这种平衡状态。但是弱势群体等特殊主体由于经济困难、诉讼能力不足、外界压力等客观上的原因,无力保护自己的合法权益,在诉讼中处于弱势一方,这才需要检察机关支持起诉以形成事实上的平等,恢复平衡状态。

第三,规范检察机关民事支持起诉的程序。检察机关支持起诉的程序分为三个阶段,受理、审查作出支持起诉决定、出庭支持起诉。

关于受理阶段。检察机关首先应审查是否属于检察机关支持起诉的案件范围,即是否属于弱势群体权益保护的案件。其次需审查其是否属于支持起诉的对象,即案件是否属于当事人因客观原因无力维护合法权益。如果当事人自身具备足够的诉讼能力,或者主观上怠于维护自身权益,检察机关不应再支持起诉,以免形成新的诉讼不平等。最后检察机关还应审查当事人是否有起诉的意愿。

关于审查作出支持起诉决定阶段。对于支持起诉案件检察机关可以开展必要的调查核实。调查核实是检察机关履行职责的必要保障,没有调查核实,检察机关就无法判断是否属于支持起诉的案件。对于检察机关收集的证据,是否应交付被支持方当事人出示问题。笔者认为,检察机关支持起诉调查核实的材料不应交给当事人。检察机关只能向当事人提供有关证据材料的线索、收集证据材料的建议等,协助当事人调查,而不是取代当事人调查。一方面这是当事人处分原则的体现,另一方面也是诉讼平衡的要求,支持起诉对当事人的起诉起支持作用而不是决定作用。如果检察机关将收集的证据直接交给当事人,将直接导致公权力与另一方私权的对抗,形成新的不平等。

检察机关支持起诉调查核实获取的材料的法律效力问题。检察机关支持起诉调查核实获取的材料不具有证据效力,检察机关不同于诉讼当事人,没有举证的权利和义务,因此调查核实获取的材料不具有证据效力。

检察机关审查后根据案件具体情况决定是否支持起诉,支持起诉决定的作出应当在当事人起诉之后,并征求被支持当事人的意见,如果被支持当事人拒绝,检察机关应当尊重当事人意愿,不再支持起诉。如果被支持当事人接受支持起诉,检察机关应当制作支持起诉意见书提交给法院。

关于检察机关出庭支持起诉。实践中争议较大的是检察机关能否出庭支持起诉以及如何出庭支持起诉,其中不乏有反对的观点。笔者认为,检察机关出庭支持起诉并发表支持起诉意见,是履行支持起诉职能的必要保障。很难想象仅凭一份事先拟就的支持起诉意见书,而不顾庭审的实际情况,就能实现支持起诉的目的。关键在于出庭支持起诉的方式与维护庭审的独立性、当事人主体地位的平衡。因此检察机关支持起诉不应当与当事人进行辩论、代替一方当事人进行诉讼,而是从支持起诉者的立场独立发表对辩论、举证、质证的支持意见,对当事人不具有约束力,仅属于向法庭提交参考意见。

(作者单位:浙江省台州市人民检察院)