案件管理人员监督管理责任探究

司法责任是司法责任制改革的重要内容,对于提高检察人员责任意识、督促检察人员认真履职具有重要意义。根据2015年最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)和2020年《人民检察院司法责任追究条例》(以下简称《条例》)等,司法责任分为故意违法责任、重大过失责任和监督管理责任。近年来,理论界和司法实践重点关注前两种责任,对监督管理责任研究较少,对案件管理人员的监督管理责任更是鲜有涉及,一定程度上影响了案件管理业务的专业化发展。

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案件管理人员监督管理责任的概念

根据《意见》和《条例》,结合工作实际,案件管理人员的监督管理责任可以概括为:负有监督管理职责的案件管理人员,因怠于行使或不当行使监督管理权,对检察人员违反检察职责的行为失职失察、隐瞒不报、采取措施不当,导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担相应的司法责任。准确理解这一概念,需把握以下几个方面。

(一)案件管理人员监督管理责任是一种司法责任而不是行政责任

按照引发责任的权力属性,责任可以分为司法责任和行政责任。司法责任是司法人员行使司法权不当所要承受的负面后果,其前提是司法权的行使,明确司法责任的根本目的就是规范司法权力。有观点认为,监督管理责任不是司法责任,而是行政责任。笔者认为,判断一种责任是司法责任还是行政责任,应依据前端的行为性质是司法行为还是行政行为,案件管理部门开展的案件流程监控、质量评查等工作,主要是根据专门的法律法规,对办案流程、办案质量、办案数据等的一种司法性评价,依法独立和亲历性比较明显,具有较强的司法业务属性,由此产生的监督管理责任应是司法责任。

(二)案件管理人员监督管理责任是一种监督管理责任而不是直接办理责任

根据检察人员在办案中行使职能的性质,司法责任可以分为直接办理责任和监督管理责任。行使直接办理职能的检察人员所承担的是直接办理责任,行使监督管理职能的检察人员所承担的是监督管理责任。刑事诉讼监督、审查逮捕、审查起诉、民事诉讼监督、行政诉讼监督、检察公益诉讼等活动都是对案件的直接办理,由此产生的司法责任是直接办理责任。案件管理部门的大部分职能,如案件质量评查、检察人员考核、业务数据分析研判等,是对检察官的办案行为进行监督管理,由此产生的责任应是监督管理责任。

(三)案件管理人员监督管理责任是一种过错责任而不是无过错责任

根据《意见》,司法责任包括故意违法责任、重大过失责任和监督管理责任,容易使人把监督管理责任与故意违法责任、重大过失责任相并列,认为承担监督管理责任不需要主观过错。笔者认为,《意见》是从不同角度对司法责任进行区分。故意违法责任和重大过失责任是从主观方面来规定,监督管理责任是从主体角度来规定。监督管理责任对应的是直接办理责任,是一种过错责任,承担责任的检察人员主观上必须具有故意或重大过失。

(四)案件管理人员监督管理责任是一种结果责任而不是行为责任

根据承担司法责任是否需要产生危害后果,司法责任可以分为结果责任和行为责任,案件管理人员监督管理责任是结果责任。案件管理人员监督管理责任分为故意违法责任和重大过失责任,重大过失责任是结果责任,对此没有异议。但故意违法责任是否需要产生危害后果,存在认识分歧。有观点认为,故意违法责任是一种行为责任,不是结果责任。笔者认为,与直接办理责任相比,监督管理责任对案件只能产生间接影响,追责应当更加谨慎,不但需要实施违法行为,还需要产生一定的危害后果。

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案件管理人员监督管理责任的主要类型

案件管理工作种类繁多,按照不同性质可以分为行政工作、监督管理工作和直接办案工作,不同性质的职责对应不同的责任。对于一些行政工作如人民监督员工作等,主要按照上下隶属、上命下从的方式开展,产生的责任主要是行政责任。对于一些直接办案工作如案件受理审查、案件分配、涉案财物保管等,其性质应是直接办案,并不是监督管理,由此产生的责任是直接办理责任。只有对检察业务工作的程序、实体、数据、质效开展的监督管理工作才会产生监督管理责任,笔者认为包括以下几种类型。

(一)对办案程序的监督管理责任

规范办案程序对于保障诉讼参与人合法权益、促进司法公平公正具有重要作用。因此,案件管理人员在案件流程监控、法律文书监管等办案程序监督管理中,因怠于行使或不当行使监督管理权,导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担监督管理责任。如,对于在两次退回补充侦查后、又两次在系统外制作退查函退回公安机关、严重超过办案期限的情形,或作出不起诉决定后未通知执行机关解除强制措施的情形等,造成严重后果,负责该案流程监控的案件管理人员应当发现而没有发现,或者发现之后没有及时予以监督纠正的,可以追究其监督管理责任。

(二)对办案实体处理结果的监督管理责任

办案实体处理结果直接影响诉讼参与人权益,因而案件管理人员在案件质量评查等实体监督管理中,因怠于行使或不当行使监督管理权导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担监督管理责任。如,对于法律适用错误的案件,按照行为时的追诉标准构成犯罪,按照起诉时的追诉标准不构成犯罪,办案人员提起公诉后又撤回起诉,后对该案质量评查中,本级检察院认定为合格,经上级检察院评查后改为不合格,则本级检察院的评查人员没有正确行使监督管理权,可以追究其监督管理责任。再如,对于证据审查判断错误的案件,办案人员采用了非法定鉴定机构出具的鉴定意见,或者没有依法排除非法证据,或者在证据不足的情况下提起公诉等,案件办结后,评查人员未能发现上述问题,后经审判监督程序予以纠正的,则可以追究评查人员的监督管理责任。

(三)对办案数据的监督管理责任

根据统计系统运行原理,办案过程中的数据填录即生成业务数据,数据填录已经成为办案的一项重要流程。同时,业务数据分析研判对数据真实准确的要求越来越高,如果案件管理人员在数据审核中监督管理不到位,会严重影响业务指导的科学性。如,错填案卡,表现为,将黑恶势力“保护伞”案卡填录为无业人员、农民、个体劳动者等,影响非公经济发展犯罪数据中出现危险驾驶罪,侵害未成年人权益犯罪数据中出现贪污贿赂犯罪、渎职犯罪等,且错填比例较高,持续时间较长;再如,数据造假,表现为公安机关先于检察机关发出监督立案文书日期立案,一天内完成要求公安机关说明不立案理由、公安机关回复、通知公安机关立案、公安机关立案等所有办案流程,且出现频次较高。上述情形案件管理人员因怠于行使或不当行使数据审核权,造成严重后果的,可以追究其监督管理责任。

(四)对办案效果的监督管理责任

除对具体案件的办案程序、实体、数据开展监督管理外,案件管理部门还要通过案件质量主要评价指标设置、检察人员考核、业务数据分析研判等工作,对某区域、某条线、某检察院、某检察官的办案效果开展宏观监督管理,如果因怠于行使或不当行使监督管理权,出现严重后果的,应当承担监督管理责任。如,案件质量主要评价指标中设置的指标数量、指标类型、指标通报值、评价方法不合理,不能科学地评价司法办案情况,对本地办案工作产生错误引导;检察人员考核中设置的考核指标不够科学合理,不能准确评价检察官办案质效,造成严重后果;开展业务数据分析研判应当分析出业务发展态势而没有,或者做出了错误的趋势判断,得出错误观点,导致错误决策。上述情形中案件管理人员主观上具有故意或重大过失的,可以追究其监督管理责任。

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案件管理人员监督管理责任的认定与追究

检察机关认定监督管理责任必须坚持客观公正、公开透明的原则,科学合理规范责任追究的程序,既监督案件管理人员谨慎履职,又促进案件管理人员敢于担当、依法履职。

(一)认定和追究主体

有观点认为,司法责任涉及办案业务,专业性较强,争议较大,应由检察委员会认定;也有观点认为,司法责任关系到检察人员个人荣誉和职业发展,宜由院党组决定;还有意见认为,应将其纳入检察官惩戒委员会审议范围。笔者认为,司法责任的认定追究是一个复杂的过程,根据不同环节的特点理应由不同的主体负责。首先,监督管理责任的承办主体是检务督察部门。《条例》规定,检察机关司法责任追究工作由检务督察部门承担。检务督察部门主要承担受理、初核、立案、调查、报请、提出处理意见等具体事务。其次,监督管理责任的认定主体是检察官惩戒委员会,及检察长或检察委员会。追究监督管理责任的对象包括检察官和检察辅助人员等,其中以检察官为主。根据中央关于全面落实司法责任制、保护司法工作人员依法履职的改革要求,检察官违反检察职责行为非经检察官惩戒委员会审议不受错案追究。因此,案件管理部门检察官是否需要承担监督管理责任,应当由检察官惩戒委员会予以认定。此外,案件管理部门检察辅助人员是否需要承担监督管理责任,由检察长或检察委员会直接作出认定。最后,监督管理责任的追究主体是院党组。追究司法责任是对检察人员职业身份的一种变更,是对职业能力的一种否定评价,对职业发展的一种负面影响,由院党组作出追究决定较为适宜。

(二)认定和追究程序

根据《条例》及其他相关规定,监督管理责任的认定和追究程序大致包括受理、初核、立案、调查、处理等程序。具体如下:在受理环节,检务督察部门统一受理司法责任追究线索。在初核环节,对需要初核的线索,检务督察部门应当报检察长批准;初核后应当与派驻纪检监察组协商提出是否立案的意见,报请检察长批准。在立案环节,批准立案后,检务督察部门应当制作立案决定书,向被调查对象宣布,向其所在部门主要负责人和派驻纪检监察组通报,并报上一级检察院检务督察部门备案。在调查环节,检务督察部门通过调卷、谈话、函询、询问、暗访等合法合规的工作方式展开调查。调查结束前,应当听取被调查对象陈述和申辩。在认定环节,认为检察官存在违反检察职责的行为需要追究司法责任的,报检察长批准后提请检察官惩戒委员会审议,由其提出是否违反职责的意见;认为其他人员需要追究司法责任的,由检察长决定,或由检察长提请检察委员会审议决定。在追究环节,需要追究司法责任的,按照干部管理权限和职责分工,由检务督察部门商相关职能部门提出处理建议,征求派驻纪检监察组的意见后,党组研究作出相应的处理决定。在复核申诉环节,案件管理人员不服司法责任追究处理决定的,可以向作出决定的检察院申请复核;对复核结果仍不服的,可以向作出处理决定的检察院的同级公务员主管部门或者上一级检察院申诉。

(三)认定和追究后果

司法责任不是一种独立的责任形式,没有独立的追责措施,需要通过单独或者合并适用组织处理、党纪处分、政务处分、法律责任等,对相应的案件管理人员给予处理。组织处理方面,主要包括岗位、职务调整,可以给予停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等;免除检察官职务,应当按照法定程序提请人民代表大会常务委员会决定。政务处分方面,案件管理人员作为国家公职人员,违反法定职责,可以给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。党纪处分方面,案件管理人员作为党员,在监督管理工作中违反纪律要求,可以给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等处分。法律责任方面,监督管理行为违反检察职责涉嫌职务犯罪的,应当将犯罪线索及时移送纪检监察机关处理。

作者简介:邢晓冬,最高人民检察院案件管理办公室综合协调处副处长。

本文节选自2021年《人民检察》第24期