因地制宜落实行政争议实质性化解

□行政争议的诉源治理具有系统性和整体性。诉源治理作为社会治理体系不可或缺的部分,映射到行政争议解决领域,首先表现为一种多元共治,不仅在行政审判过程中,在众多其他行政争议解决机制中都有其生存空间,各项机制相互协调配合,共同构建一种由表及里的递进式解决纠纷格局;其次表现为一种整体治理,也就是说,行政争议的诉源治理要融入国家治理总体布局中,要主动服务大局,展现出司法参与社会治理、推动社会发展的崭新面貌。

在司法实践中,一些行政案件,形式上用尽法定程序,但当事人合法、合理诉求并没有得到真正解决,导致反复申诉、信访,“程序空转”案件比例较高。对此,检察机关从追求实质正义,解决群众实际诉求、维护群众合法权益,以及维护政府公信力角度出发,在行政相对人与行政机关之间搭建沟通化解争议平台,以检察能动履职促进案结事了政和人和。

实质性化解行政争议的检察实践

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)强调,全面深化行政检察监督,要求检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了,这既是对检察机关开展争议化解专项活动的充分肯定,也是提出的更高要求。检察机关必须立足行政检察监督职能,在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解,“用心”“实质性”解决群众的急难愁盼问题,努力实现办案“三个效果”的有机统一,真正肩负起《意见》赋予行政检察的重任与使命。2021年新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》(下称《规则》),将实质性化解行政争议作为检察机关办理行政诉讼监督案件的基本职责,规定综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段,推动行政争议实质性化解。至此,在行政检察工作中实质性化解争议的“四梁八柱”已经搭建完成。

检察机关开展实质性化解行政争议工作情况。各级检察机关多措并举开展实质性化解行政争议工作。一是明确工作方向。确立了以行政诉讼监督为基石,以化解行政争议为牵引,以行政非诉执行监督为延伸的行政检察工作格局,将实质性化解行政争议作为行政诉讼监督的核心任务,并明确“案结事了政和”的行政检察工作目标。二是开展专项活动。针对司法实践中一些行政案件程序已结但讼争未解的实际,最高检部署开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动。一方面,依法加强监督,运用提请抗诉、抗诉、再审检察建议等方式启动监督程序,督促再审;另一方面,对司法程序已终结,行政裁判无实体违法情形,但当事人诉求正当的,通过释法说理、公开听证、司法救助、检察建议等方式,促进行政争议实质性化解。三是常态化推进。2021年结合政法队伍教育整顿以及党史学习教育,将深化行政争议实质性化解作为检察为民办实事的重要内容。2021年,各级检察机关开展行政争议实质性化解9100余件,从涉及案件类型看,裁判结果监督案件2500余件;执行活动监督案件2500余件;审判人员违法行为监督案件100余件;其他类型监督案件近4000件。总体来看,化解行政争议案件增幅较大,效果明显,但案件类型结构不尽合理,立足法定监督职责化解案件数量偏低。

行政争议实质性化解路径。实质性化解行政争议的方式既是检察机关开展该项工作的形式载体,更是案件最终处理结果的体现。检察机关的争议化解方式针对不同案件类型呈现出多元化的特点。一般意义上的行政争议的产生和解决可以分为三个阶段:第一阶段为行政行为阶段,这一阶段争议并未形成;第二阶段为冲突阶段,行政相对人对行政行为已经产生不满,但争议还未进入实质性的解决程序中;第三阶段为争议处理阶段,此时行政相对人已经通过申诉、复议、信访等渠道要求相应主体解决争议。由于行政争议主体双方地位不对等,对其解决往往体现为行政救济的形式。广义上的行政救济可以包括行政层级监督、纪检监察监督、行政复议、行政诉讼、行政补偿、行政赔偿等多种形式。整体而言,我国行政争议解决的方式形成“大复议、中诉讼、小信访”的格局。检察机关立足法定监督职能,通常针对以下案件,采取相应的化解方式达到实质性化解行政争议的目的:对于裁判结果监督案件,符合抗诉条件的,通过抗诉方式启动案件重新审理,促进调解工作;对于不符合抗诉条件的案件,尤其是涉“过期之诉”等情形的,适当采取司法救助、公开听证、释法说理等方式,多措并举化解争议;对于执行活动监督案件,从目前办理的案件类型来看,往往以“执行和解”方式结案较多,行政相对人向检察机关陈述争议所在,申请提供争议化解平台,同时向法院、行政机关提出更为具体申请内容,针对符合条件的,行政相对人与行政机关签署和解协议、补偿协议等,最终实现争议化解目标;对于审判人员违法行为监督案件,一般以向法院制发纠正违法类检察建议或者工作类建议方式,由审判机关自行纠错;其他类型监督案件,多是发现行政机关的普遍性、倾向性违法问题,制发社会治理类检察建议,通过“办理一案带动治理一片”,达到同类问题都予以解决的效果。

“因地制宜”实质性化解行政争议

目前,行政争议实质性化解中仍遇到一些问题,如立足法定监督职能化解案件数量占比不高、实质性化解争议措施不多、穿透式监督力度不够等,解决这些问题,需要“因地制宜”,采取不同措施。

根据地方经济社会发展情况,法律监督应当体现“因地制宜”。根据地区行政案件的数量、类型等,有所侧重地开展行政争议化解工作。针对有些地方行政诉讼案件偏少,很难形成办案规模的情况,则须突出办案质效。在案件办理中,一是必须坚持“一案三查”,办理行政诉讼监督案件,首先审查人民法院审判和执行活动是否违法;其次审查行政行为是否违法;再次审查有无实质性化解行政争议可能性。二是对于行政诉讼案件基数不大区域,则应着眼于向非诉执行案件延伸,审查该类案件中法院对于行政机关申请强制执行案件是否做到合法性审查,如果发现行政执法存在程序瑕疵抑或是取证不足,法院准予强制执行,则分别制发检察建议,并根据情况决定开展争议化解工作。三是将监督视角适当前移,注重审查群众反映强烈的、行政机关普遍存在的执法瑕疵问题,及时介入化解一类争议,以期取得更好质效。

进一步加强规范化、制度化建设。新修订的《规则》、新制定的《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》将实质性化解行政争议确定为检察机关办理行政诉讼监督案件的基本职责。同时,最高检发布了指导性案例、典型案例等,更加规范、具体地指导各级检察机关开展行政争议实质性化解。一些地方检察机关还会同人民法院、行政机关建立健全合力化解行政争议的工作机制,譬如与国土部门、人社部门等建立健全相关联席会议机制,为更好履行检察职能进行了有益探索。但是,限于法律位阶不高,上述有关规定实际执行力有待增强,需要进一步推进立法规范。在这方面,地方检察机关与行政部门协调、沟通,已经进行了一定有益探索,现阶段需要更高层面的沟通协调,“从下而上”的摸索、纠偏阶段已过,“自上而下”敲定、推行更有利于该项工作深入开展。

注重诉源治理及多元纠纷解决方式。行政争议的诉源治理具有系统性和整体性。诉源治理作为社会治理体系不可或缺的部分,映射到行政争议解决领域,首先表现为一种多元共治,不仅在行政审判过程中,在众多其他行政争议解决机制中都有其生存空间,各项机制相互协调配合,共同构建一种由表及里的递进式解决纠纷格局;其次表现为一种整体治理,也就是说,行政争议的诉源治理要融入国家治理总体布局中,要主动服务大局,展现出司法参与社会治理、推动社会发展的崭新面貌。针对诉讼监督中发现的行政执法不规范、司法不公等问题,不能一纸检察建议了之。个案背后的行政执法、法律适用乃至社会治理问题都要全面予以关注。检察机关通过诉讼监督方式,穿透司法层面,找准行政执法背后问题,通过向行政机关制发社会治理类检察建议,纠正一类违法问题,达到诉源治理效果。同时,可以考虑与具有行政执法权的行政部门对接,参与一些疑难行政案件前期研判。从“抓末端、治已病”转向“抓前端、治未病”,参与地方行政复议机关受理的具有争议的行政案件前期的矛盾化解,做好纠纷的源头预防、前端化解工作。尤其将申请人因不懂法律或者情况特殊超过行政复议期限等情形纳入受理前调解和解的范围。针对不同情况,采取释法说理、类案指引、情绪疏导、与作出具体行政行为的行政执法机关沟通调解等方式,将矛盾纠纷化解在初始阶段,既可以节约行政资源和办案成本,又减少行政纠纷数量,促进社会和谐。

(作者单位:湖北省天门市人民检察院)