保障潜在“事实孤儿”合法权益

《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》(下称《意见》)中明确规定了对父母双方均处于服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由措施情形之一,且期限在6个月以上的儿童;或者父母一方死亡或失踪,另一方符合前述情形之一的儿童生存权利的保障。这类因父母双方或一方违法产生的事实无人抚养儿童容易被发现,可称为显在的“事实孤儿”。实际生活中,还存在不少因父母双方或一方违法而产生的潜在的“事实孤儿”,例如父母双方被临时、短期羁押而无人照看的未成年人,或者父母虽未被羁押但是实际疏于履行抚养义务的未成年人,等等。对于这些潜在“事实孤儿”的权益保障,《意见》未能涵盖。 

执法司法实践中,有必要对办案机制及相关配套制度作进一步的完善,确保办案机关能够及时发现“事实孤儿”并予以妥善处置。 

一、构建主动发现潜在“事实孤儿”的办案机制

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第203条第3款,第一次讯问时应当问明犯罪嫌疑人的家庭情况、社会经历,而《公安机关办理行政案件程序规定》第73条只要求“必要时”应当问明违法嫌疑人的家庭情况。理论上讲,办案人员可以通过违法嫌疑人、犯罪嫌疑人的家庭成员了解其未成年子女的监护情况,但是二者之间没有必然联系。如果办案人员不去深究细问,只是泛泛讯问犯罪嫌疑人或询问违法嫌疑人的家庭情况,则未必能发现嫌疑人子女的实际被监护情况。这种发现方式比较被动,而且很可能流于表面,做不到深层次的实质发现。 

因此要从源头上强化发现潜在“事实孤儿”的办案机制,构建主动发现的工作机制。建议相关部门明确规定,在首次讯问犯罪嫌疑人或询问违法嫌疑人时,应当一律问明家庭情况。特别是对于有未成年子女的,应当问明其未成年子女其他监护人的身份信息、联系方式。对于未成年子女属于不具备完全生活自理能力的幼儿的,应当进行深入调研,了解该幼儿是否有其他监护人、亲属,如果有则应进一步与之取得联系。在对违法者进行羁押前,不论羁押时间长短,必须确保其未成年子女处于有人监护照顾的状态。对于适用非羁押强制措施的嫌疑人,也应详细调研其是否能够正常履行监护义务。 

二、明确办案机关救助潜在“事实孤儿”的主体责任

根据刑事诉讼法第74条的规定,对于怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女以及系生活不能自理的人的唯一扶养人的犯罪嫌疑人,可以监视居住。《公安机关办理行政案件程序规定》第140条规定,对于孕妇或者正在哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女,不执行拘留。禁毒法第39条规定,怀孕或者正在哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女吸毒成瘾的,不适用强制隔离戒毒。从上述规定可以看出,目前法律虽然明确了办案机关对特定违法者可以不适用相应强制措施或处罚措施,但是,从保障违法案件中“事实孤儿”合法权益的角度来看,仅有上述规定是远远不够的。 

实践中可能出现的问题包括:第一,当犯罪嫌疑人的未成年子女系初高中学生且犯罪嫌疑人是其唯一扶养人时,由于初高中学生一般不属于生活不能自理的人,所以不适用刑事诉讼法第74条的规定。如果此时办案机关决定对犯罪嫌疑人逮捕,是否应当救助其未成年子女?第二,如果吸毒成瘾人员系生活不能自理的婴幼儿的唯一扶养人,但须对其执行强制隔离戒毒,办案机关应如何处置?为避免潜在的“事实孤儿”陷入困境,有必要从法律上明确办案机关的救助主体责任。首先,应当明确,办案机关决定对有未成年子女的违法者采取羁押性强制措施或限制人身自由的处罚措施前,必须确保其未成年子女处于有人监护和照顾的状态。其次,当办案机关发现违法者的未成年子女可能因父母即将遭受的强制措施或处罚措施而成为“事实孤儿”时,应当积极联系其亲属或社会福利机构提供救助。最后,应当明确办案人员因未尽到注意义务或者救助义务而导致违法者子女陷入困境的,办案人员应当承担相应责任。 

三、制定多部门协作救助潜在“事实孤儿”的工作规程

首先,建议进一步扩大对违法案件中“事实孤儿”的救助范围,即认定“事实孤儿”不应仅局限于违法者被羁押6个月以上的案件,而应把短期羁押案件也纳入认定“事实孤儿”的案件范围。 

其次,建议设置临时性紧急快速救助及分类应对机制。对于有重大危险的嫌疑人,如果该嫌疑人是未成年人的唯一扶养人,则常规的针对“事实孤儿”的救助程序显然不能满足办案需求,也不利于保护这类未成年人。为有效应对此类情况,有必要设置临时性的快速救助机制。建议依托社区、学校、社会福利机构等建立临时救助制度。对于具备较强生活自理能力的小学、初中、高中生,可以临时在学校寄宿,由学校予以照顾。对于生活自理能力较差或不具备寄宿条件的在校生,可由社区临时监护。对于不具备生活自理能力的儿童,可由社会福利机构临时接收。建立临时紧急救助机制不宜给救助设置过高门槛,应以办案机关认为有必要为原则。 

最后,建议设立统一协调机构提高协同救助潜在“事实孤儿”的效率。救助工作涉及的部门众多,如果遇到规则不明时,极有可能出现各部门相互推诿扯皮的情况。为了避免这种情况,各地区应依据本地实际情况,设立统一议事协调机构牵头负责救助工作。在遇到潜在“事实孤儿”救助问题时,不论规则是否明确,牵头机构均应从有利于保障未成年人权益的角度提出处理意见,其他责任部门应当全力予以配合。 

(本文系教育部重点研究基地项目“当代西方人权理论研究”的阶段成果) 

(作者单位:西南政法大学)