挤占3.6万亿“看病钱”是误读？常态化核酸费用究竟哪里出？

国内多个超千万人口城市和部分省份全域开始推进实施常态化核酸检测工作，考虑到检测试剂以及人工等多重成本，涉及人群范围扩大且频次加密的核酸检测成本最终会是哪一方来承担？

近日，华创证券宏观研究团队在进行常态化核酸检测成本估算时称，结合检测量和单价变化，测算疫情至今核酸费用约3000亿元，其中今年前4个月已花近1500亿元。详情 《[华创宏观]核酸这本账：被夸大的财政，被遗忘的医保》

这一预测数据并未得到官方层面的证实。此外，在国家医保部门等机构的工作之下，国内核酸检测的价格已经进行了数轮下调，目前单人单管检测的价格已经由疫情初期的200元左右降至20元左右，多人混检价格则降至4-5元/人，甚至更低。

但不管核酸检测价格如何下调，相关成本终究还需有人承担。“扩围加密”且基本对参与民众免费的常态化核酸检测，到底是谁在埋单？

上述研究团队称，一个被遗忘、但至关重要的测算前提，是常态化核酸费用约80%由医保负担，各级财政仅需支付约20%。而全国医保仍有3.6万亿元“余粮”，足够全民2天一测3年半。

这一略显简单的“定量化”结论在坊间流传甚广，也引发各界不少有关医保基金的讨论，甚至有观点担忧日后正常使用医保基金的看病报销问题。

就上述数据来源问题，第一财经记者致电上述华创证券研究团队成员，对方婉拒了采访请求，并表示以报告为准。

第一财经记者从多地医保部门了解到，目前除了广东等少数省份和城市之外，目前开展大规模核酸检测的城市多是由地方财政来负担相关支出，医保基金只负担符合相关规定的那一部分。

此外，医保基金是人民群众的“看病钱”“救命钱”，地方上如需大规模使用势必要经过监管部门的授权和许可，且要考虑基金的可持续性问题。

记者在采访中也获悉，也有城市在大规模核酸检测时一度使用了医保基金来支付，但后来主动停止了这种做法。

核酸检测费用如何支付？多地方式不一

国家卫生健康委医政医管局监察专员郭燕红23日在国务院联防联控机制举行新闻发布会表示，目前，国内多个城市和地区都已陆续探索实施常态化核酸检测工作。杭州、上海都已经做了采样圈布局。深圳、大连、合肥和江西、湖北的多个城市也都开展了一系列工作。

当前，全国层面并未统一常态化核酸检测的支付方式。华创证券的上述研究报告称，从深圳、青岛、宿迁等地的规定看，70%~95%由医保报销，财政负担仅约2成。

广东省是我国较早将大规模核酸检测费用纳入医保基金支付的省份。广东省允许大规模人群核酸检测的省内参保人费用纳入医保基金按一级医疗机构住院报销比例支付，其余由各级财政承担。

第一财经从多地医保局了解到，像广东这样将医保基金用于大规模核酸检测的地区是少数，全国大部分地区仍然是由地方财政来负担“大头”，其依据是《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》（国发明电〔2020〕14号）。

这份指导意见明确提出，“应检尽检”所需费用由各地政府承担，“愿检尽检”所需费用由企事业单位或个人承担。

开展常态化核酸检测之后，对于民众来说，“应检尽检”“愿检尽检”均是免费。第一财经查阅地方常态化核酸检测文件时发现大部分城市并没有明确核酸检测的成本如何支付。

5月21日，河南省疫情防控指挥部下发通知，要求开展常态化核酸检测，全省居民及其他在豫人员原则上每48小时应完成至少一次核酸采样（间隔一天采样一次），以政府购买服务的方式向居民免费提供。

山东、北京等规定所需费用由财政资金和医保基金共同负担。山东省明确规定了财政和医保各自负担的内容：发热门诊（哨点）患者、住院患者核酸检测费用由医保基金按原规定支付，其余费用由财政负担。

中国政法大学政治与公共管理学院副教授廖藏宜对第一财经表示，医保基金承担了疫苗的费用，但从全国范围来看，并没有承担核酸检测的费用，常态化核酸检测的费用主要是由地方财政支付，医保在核酸检测方面的规定是报销确诊病人，疑似病人的检测费用，住院病人进医院时只报一次检测费用，仅此而已。这些核酸检测的费用对医保基金的影响有限。

除了广东之外，此前也有一些城市在大规模核酸检测时使用了医保基金来支付，但有的城市后来主动停止了这种做法。

一位医保业内人士对第一财经表示，确实有地方政府和医保部门商量用医保结余来支付全员核酸检测的费用，按照医保的规定，发热门诊的核酸检测费用按次报销，住院只报一次。“全员核酸等于将核酸检测当诊疗项目次次支付，这不符合当前医保的相关规定，也侵害了参保人的权益”。

从地方医保基金的实际情况来看，一些地区尤其是中西部地区的医保基金在承担大规模核酸检测费用方面也显得“力不从心”。

《2021年医疗保障事业发展统计快报》显示，2021年，基本医疗保险基金（含生育保险）总收入、总支出分别为28710.28亿元、24011.09亿元，年末基本医疗保险（含生育保险）累计结存36121.54亿元。

从参保群体分布看，这3.6万亿元结存中又主要分为两部分：一是职工基本医疗保险基金（含生育保险）年末累计结存29409.24亿元，其中统筹基金累计结存17833.82亿元，个人账户累计结存11575.43亿元；二是城乡居民基本医疗保险基金年末累计结存6712.30亿元。

这也意味着，职工个人账户累计结存大约占到了整体结存的32%。

此外，虽然从全国范围来看有高达3.6万亿元的累计结存，但基金结余地区分布非常不平衡，主要集中在部分人口流入的省份，集中程度还在不断提高。国家医保局统计，人口流入较多的东部6个省市，职工医保的统筹基金累计结余，2020年占全国比例已经上升到56.6%，同时在老龄化的影响下，基金收入增速低于支出增速将成为新常态，很多地方的医疗保障基金当期和中长期平衡都存在一定压力。

抗疫费用对医保基金影响？

虽然当前多个城市推进的常态化核酸检测能否大规模“动用”医保基金尚有不明确之处，但两年来医疗保障对疫情防控一直发挥着支撑作用。

医保基金的支出主要在两个方面，一是保障确诊和疑似患者救治费用，二是保障新冠疫苗及接种费用。

国家医保局的数据显示，医保基金预付专项资金用于新冠肺炎救治，累计预拨专项资金200亿元，结算费用29.7亿元。截至4月5日，全国累计接种疫苗近33亿剂，超过12.4亿人完成新冠疫苗全程接种，目前新冠疫苗费用为1200余亿元。

国家医保局相关负责人介绍，新冠疫苗费用是由医保基金和财政共同分担，疫苗支出费用在医保基金可承受范围内。

国家医保局近日公布的“2022年1-3月医疗保险和生育保险主要指标”显示，当期基本医疗保险基金（含生育保险）总收入、总支出分别为8313.73亿元、4583.98亿元。

国家医保局在抗疫过程中还综合运用价格管理、集采等手段降低价格，持续减轻各方常态防疫经济负担。依据成本变动与疫苗企业开展多轮价格磋商，推动企业多次降价。近期，指导地方联盟集采核酸、抗原检测试剂及耗材，持续降低检测成本等。

2022年5月20日起，广东省新冠检测价格再降价，全省最高指导价：新冠核酸单人单检价格降至每人份不超过18元，核酸多人混检价格降至每人份不超过5元，政府组织的大规模筛查、常态化检测的多人混检价格降至每人份不超过3元。

有民众反映一些地方出现了医保报销待遇下降，之前能报销的药品和项目报销不了的情况，因此认为是医保基金用于抗疫的费用挤占了正常的医疗支出。

廖藏宜表示，与养老保险不同，医疗保险是即期风险，当年缴纳当年使用，疫苗是用医保基金历史滚存结余的钱来支付的，对于目前参保人的医保报销没有影响。

廖藏宜认为，近期民众反映的医保待遇的问题是医保目录全国统一以及医保待遇清单改革有关，这两年国家医保局一直在推动国家标准化和政策统一方面的改革，要求逐步取消地方的小目录，一些福利待遇较好的地区要与国家政策保持一致，这其中可能会出现个别待遇的下降。

“经济学里改革的理想目标是帕累托最优，没有一个人福利受损。但这是不可能的，现实中能做到的是尽量帕累托次优制度安排，让更大多数老百姓得到公平可及的医保待遇。”廖藏宜说。

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构建“15分钟核酸采样圈”要用多少钱？（界面新闻）

5月9日，国务院联防联控机制电视电话会议提出，要在大城市建立步行15分钟核酸“采样圈”，拓宽监测范围和渠道。

目前，北京、上海、深圳、武汉和杭州等多个大城市已经开始实施常态核酸检测政策。比如，北京市提出，5月12日起，进入党政机关企事业单位及其他社会单位、商务楼宇、商场超市、宾馆酒店、餐饮饭店等公共场所，须查验48小时内核酸检测阴性证明。武汉市提出，5月3日起，市民群众进入社区、小区、学校、机关及企事业单位、各类公共场所，乘坐地铁、公交等均须提供72小时核酸检测阴性证明或核酸已采样信息。

如果“15分钟核酸采样圈”等常态化核酸检测政策在大城市甚至全国长期实行，所带来的市场规模将有多大？全国及各地财政是否会因此承压？界面商学院试图通过多种情形模拟的方式对其进行测算和分析。

采样亭的规模测算

核酸采样亭是常态化核酸检测的主要基础设施，实现15分钟核酸“采样圈”将主要依靠高密度布局采样亭。国家卫生健康委医政医管局监察专员郭燕红近日表示，可以参考每2000-3000人设置一个采样点。

从实际情况看，截至目前，正在或已经推广常态化核酸检测的城市中，1000-3000个人“分享”一个采样亭较为普遍。例如，上海目前已设置各类核酸采样点超9900个点位，平均2515个人“分享”一个采样点；杭州共设立采样点9900个，平均1233个人“分享”一个采样点；长春预计建设3000余个采样点，平均3022个人“分享”一个采样点。

从采样亭的单价看，参考爱采购网站上实力供应商以及已核验企业提供的人气排序，排名前五的核酸采样亭单价分别为2.3万元、3.68万元、7万元、2.6万元和0.98万元，平均价格为3.312万元，中位数为2.6万元。

我们分别选取五档核酸采样亭数量规模以及三档采样亭单价，计算出不同数量和价格下，实行常态化核酸检测需要投入的采样亭成本规模（我们在计算时将水电设施、防护用品等额外成本估计为采样亭单价的20%）。

如果常态化核酸检测在全国范围内推行，在基准情形下，即每2500个人“共享”一个采样亭、采样亭单价2.6万元，常态化核酸检测采样亭建设需要176.29亿元。以我国2021年总人口14.126亿人为计算基准，全国共需建设采样亭56.50万个。

成本最低情形为，每3000个人 “共享”一个采样亭、采样亭单价0.98万元。此情形下，全国常态化核酸检测采样亭建设需要55.37亿元。

成本最高情形为，每2000个人 “共享”一个采样亭、采样亭单价3.31万元。此情形下，全国常态化核酸检测采样亭建设需要280.71亿元。

如果常态化核酸检测仅仅在以一、二线城市为主的“大城市”内推行，在基准情形下，即每2500个人“共享”一个采样亭、采样亭单价2.6万元，则在大城市进行常态化核酸检测采样亭建设需要63.02亿元。以我国大城市总人口5.05亿人为计算基准，共需建设采样亭20.2万个。

成本最低情形为，每3000个人 “共享”一个采样亭、采样亭单价0.98万元。此情形下，大城市常态化核酸检测采样亭建设需要19.8亿元。

成本最高情形为，每2000个人 “共享”一个采样亭、采样亭单价3.31万元。此情形下，大城市常态化核酸检测采样亭建设需要100.35亿元。

核酸检测费用的规模测算

随着疫情常态化，核酸检测费用持续处于下降通道中。根据今年4月国家医疗保障局印发的《关于降低新冠病毒核酸检测价格和费用的通知》，公立医疗机构新冠病毒核酸检测的政府指导价有所下调，各省份要将单人单检降至不高于每人份28元，多人混检统一降至每人份不高于8元。

实际情况中，多个地区定价已普遍低于政府指导价上限。例如，5月12日起江苏省公立医疗机构新冠病毒核酸检测价格单人单检由28元/次降低至20元/次，混采检测由8元/人次降低至4元/人次；广东单样检测服务收费标准降至20元/人份，混合检测收费标准降至6元/人份；河南核酸检测（标本单采）项目价格降低至18元/人次。

按照当前的价格情况，如果常态化核酸检测实施一年将有多大的市场规模？

我们以人口前十大省份及4个直辖市的检测价格为样本，综合中位数、平均数及加权平均数三者，可估计出单人单检平均单价为23.5元，多人混检平均单价为4.5元，80%多人混检、20%单人单检平均单价为8.3元。

从现实情况看，疫情发生时，检测方式为全部混检或全部单人单检的可能性较低，因此我们采用80%混检+20%单检的单价8.3元作为基准，讨论大城市在不同情况下实施一年常态化核酸检测所需的成本。

如果常态化核酸检测在以一、二线城市为准的“大城市”内推行，在基准情形下，假设随着疫情在各地的动态发展全年有50%“大城市”人口需要参加检测、检测频率48小时一次，那么一年需要花费的成本为3772.35亿元。

成本最低的情形为，假设全年有30%“大城市”人口需要参加检测、检测频率7天一次，那么一年需要花费的成本为646.69亿元。

成本最高的情形为，假设全年有100%“大城市”人口需要参加检测、检测频率48小时一次，那么一年需要花费的成本为7544.7亿元。

财政负担能力如何？

当前，财政仍是核酸检测和常态化设施建设资金的主要来源。例如，北京市政府透露，近期核酸检测所需费用由财政资金和医保基金共同负担。又如，针对打造“15分钟核酸检测圈”，山西省太原市表示将基于“政府投入、社会参与、全民配合”原则。

在上述基准情形下，如果仅仅在大城市建立步行15分钟核酸“采样圈”，共计需要投入3835亿元，占2021年全国GDP比重为0.34%，占全国财政收入比重为1.89%，但占全国卫生健康支出比重达到20%；在成本最高情形下，共计需要投入7645亿元，占2021年全国GDP比重为0.67%，占全国财政收入比重为3.77%，占全国卫生健康支出比重高达近40%。

分地区来看，受到各地常住人口规模不同、财政收入差异等影响，不同省份在常态化核酸检测上面临的财政压力有所不同。

在基准情形下，即假设全年检测人口覆盖该地50%人口、采样单价8.3元、检测频率48小时一次，假设常态化核酸检测实施一年，成本最高的五个省份依次为广东（943亿元）、山东（759.3亿元）、河南（742.6亿元）、江苏（633.2亿元）和四川（625.3亿元）。

但是，由于部分省份人均一般公共预算收入较小，因此在实行常态化核酸检测的情况下，将会面临较大的财政压力。广西、甘肃、黑龙江、河南、吉林、云南和湖南7个省份在基准情形下实行一年常态化核酸检测所花费的成本预计占到其2021年全年一般公共预算收入的15%以上。

常态化核酸检测除了需要占用一般财政收入，医疗保险基金也是目前核酸检测的资金来源之一。有专家指出，常态化核酸检测费用会对医保基金的使用空间造成挤压，造成一些次生问题，比如一些药品将进入不了医保范畴，或病患因医院住院医保额度用完而只能延迟入院等。

可能需要特别国债支持

分析人士普遍表示，如果常态化核酸检测长此以往推行下去，完全通过财政资金支撑是不现实也不可持续的

4月29日，中共中央政治局会议提出“要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度”。不少研究机构提出，当下的情况同2020年上半年十分相似，可以考虑再次发行特别国债，用来支持防疫，减轻财政压力。

“在当前形势下，财政收支平衡压力加大，新一轮增量政策或进一步扩大财政支出。作为用途明确、发行相对灵活的政策工具，特别国债重出江湖的可能性与必要性正在上升。”粤开证券首席经济学家罗志恒撰文表示。

光大证券也表示，目前来看，进一步增加地方政府专项债的可能性不大，因而还是要落地到增加中央政府债务规模。预计今年新增特别国债的大致规模会在1.5万亿元左右。

除了发债弥补防疫资金缺口，引入社会力量长期共同参与常态化核酸检测也正在进入人们的视线。

比如，杭州市除了在二级及以上医疗机构、街道卫生服务中心（乡镇卫生院）设点，增设移动采样车、独立采样亭等多种形式的流动采样点，还鼓励药店、口腔诊所等民间力量参与采样。

又如，河北省保定市目前共设置新冠病毒核酸采样点546个。其中二级及以上医疗机构采样点101个，卫生院采样点245个，社区卫生服务中心（站）采样点21个，第三方检测机构采样点2个，便民采样点102个，流动采样点75个。

武汉大学公共卫生学院教授于学杰此前对界面新闻表示，常态化核酸检测工作需要大量专业医护人员来操作，但在疫情来临之前，多数医院并没有专门负责核酸检测的人员，主要是安排其他科室人员临时负责，常态化核酸检测实施后，如果完全依靠医院分派医护人员负责，这项工作恐怕难以为继。

他表示，在人员紧缺的情况下，政府雇佣第三方机构进行核酸检测是较为有效的解决办法。一方面，第三方机构属于商业运作模式，保证了其高效性和灵活性，不需要担心人员不足问题；另一方面，核酸检测需要对工作人员进行专业培训，而机构在人员管理上更为便利，培训后可以组成专业的采样队伍。

根据上面的测算，假设一个采样点配备3名工作人员，基准情形下，大城市建立步行15分钟核酸“采样圈”，需要采样环节配备工作人员60万人，这还未考虑到样本运送和实验检验等环节需要的工作人员。而国家卫健委5月13日披露的数据，截至目前，全国有1.3万家医疗卫生机构可以开展核酸检测，拥有15.3万专业技术人员从事核酸检测的技术工作，核酸检测能力达到单管每日5700万管。

据界面新闻了解，目前市面上运行的第三方检测机构主要以政府采购服务、发放补贴等方式运营，因此成本仍属于政府负担。而考虑到常态化检测的长期性和可持续性，社会资本似乎已开始瞄准核酸检测行业巨大的潜在商机。

不过，专家认为，引入社会力量协助常态化核酸检测虽然有一定必要，但考虑到商业行为具有逐利性，且此前已有多地出现第三方机构未完成检测就出具报告、出具“假阳性”等造假行为案例，因此，他们对于核酸检测资本化运营持保留态度。

一位不愿具名的医疗业内工作者对界面新闻表示，“一旦常态化核酸检测引入逐利的社会资本而监管缺失，那这场疫情就不知道何时能够‘结束’了。”他认为，常态化核酸检测点，要优先在公立医疗机构、社区医院等地安排。如果引入第三方检测机构，务必要在机制上使其受到公立医疗机构的约束和监管。

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈表示，核酸检测领域的商业机会肯定是有的，但未来新冠疫情的走向存在太大不确定性，将资本投放于这个领域具有一定风险性。

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