“一张图”，牵引区域一体化制度创新

“一张图”，牵引区域一体化制度创新（长三角一体化高质量发展观察）

——长三角生态绿色一体化发展示范区调查

本报记者 王汉超 巨云鹏

规划“一张图”如何推进跨区域国土空间治理，实现高质量发展？长三角生态绿色一体化发展示范区提供了实践样本。

推动长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。作为实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，2019年11月，由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县组成的长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）成立。不久，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》公布，将示范区的战略定位明确为生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范。

规划引领示范区建设。2020年6月，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2019—2035年）》草案公布。今年2月，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》，这是继中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》后，首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划，实现一张蓝图管全域。

以总体方案、总体规划为牵引，示范区自成立以来，深耕制度创新试验田，在不改变行政隶属的前提下打破边界，探索跨行政区域共建共享、生态文明建设与经济社会发展相得益彰的新路。

规划一张图

示范区作为长三角的缩影，致力于破解一体化的瓶颈。“之前长三角地区出台的区域性规划，在实际操作层面上存在一定困难。”同济大学教授伍江介绍。

示范区执委会生态和规划建设部部长刘锋说：“跨青浦、吴江、嘉善‘两区一县’，跨苏州、嘉兴两个地级市，甚至跨沪苏浙3个省份，用一份规划去约束，过去不敢想的事如今成为了现实。”

在《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》的同一张蓝图下，分属三地的约2413平方公里区域不再因规划不统一导致空间不协调。

这是一份“既做加法又做减法”的总体规划。单位面积上生产总值提高，建设用地反而减少了15.7平方公里。“摆脱传统造城思路和过去的开发区模式，打破行政壁垒，优化资源配置，加入新功能新要素，产出功效理当提高，所用空间理当减少。”示范区执委会副主任张忠伟说，一体化发展必须是高质量发展。

这是一份照见长三角一体化发展“未来已来”的总体规划。到2035年，示范区将保持着大片农田，同时蓝绿空间扩大，河湖面积占比不低于20.6%，森林覆盖率超过12%，绿色出行比例达到80%……在秀美的自然风光里，科技产业蓬勃、研发基地汇聚、文化功能富集——这里，正在显现长三角生态绿色一体化发展的广阔前景。

环保一把尺

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。示范区建设一开始，生态环保就被摆在突出位置。

青浦、吴江的交界线把元荡湖分隔开来，3.1平方公里归上海，9.9平方公里属江苏。因行政归属不同，过去两地在环境治理方面存在责任划分不明晰等问题，元荡湖水质曾常年停留在劣Ⅴ类。

“在示范区，汾湖、淀山湖、太浦河等47个主要跨界水体，也曾面临着和元荡湖一样的问题。”示范区执委会生态和规划建设部副部长刘伟说，过去在治理时，存在一方治理标准高、一方标准低等情况，最终达不到理想的治理效果。

2020年10月，沪苏浙两省一市生态环境部门和示范区执委会联合印发了《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》，明确以“一套标准”规范生态环境管理、以“一张网”统一生态环境科学监测和评估、以“一把尺”实施生态环境有效监管为重点，加快构建跨域统一的生态环境管理制度体系。

如今，元荡湖治理向共商、共建、共享转变，水质已经提前达到2025年水质功能目标。

与“水的一体”相适配的，是“人的一体”。一批来自沪苏浙的干部走出各自的“一亩三分地”，在执委会组成新的团队，形成合力。在联合河湖长制保障下，示范区“两区一县”巡河不再分彼此，不再分岸线，而是共同负责。“共同巡河，一起采水，分头检测。目的只有一个，守好绿水青山。”青浦区环境监测站信息科科长刘建斌说。

好的环境很快显示了溢出效应，“高颜值”加速转化为“高价值”。在青浦区金泽镇，华为研发中心布局落子，如今工地上塔吊林立，一栋栋建筑已见雏形。在嘉善县祥符荡创新中心，竹小汇双碳聚落正通过风能、地热能、太阳能等多能互补，打造低碳环保的新标杆。

市场一体化

一体化发展，市场一体化是难点也是突破点。

今年6月24日，苏州轨道交通11号线开通运营，在昆山花桥站实现与上海轨道交通11号线站内换乘。沿线地铁系统用上了苏州企业康力电梯的公共交通型自动扶梯产品。该公司总工程师孟庆东介绍，这批电梯应用的不少新技术，体现的正是区域一体化成果。“公司把科技攻关需求发布在长三角科技资源共享服务平台，很快就得到了浙江大学机械工程学院的响应。按照市场价格，完成这项课题需要45万元，而长三角科技创新券就一次性帮企业支付了30万元。”

2021年初，长三角三省一市科技部门与示范区执委会联合发布《关于开展长三角科技创新券通用通兑试点的通知》，青浦区、吴江区、嘉善县和安徽省马鞍山市被列入首批试点。截至目前，长三角科技创新券已在上海、浙江全域和江苏、安徽部分区域互联互通，已有3000余家企业在平台上注册并申请了科技创新券，订单服务金额超过2亿元。

要素市场活跃畅通，引来创新力量集聚。在位于青浦区的同济大学长三角可持续发展研究院的门口，挂着复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东师范大学、南京大学、东南大学、浙江大学、中国科学技术大学等长三角8所名校的校徽。众多可持续发展的技术方案在这里融汇，又能就近转化。今年7月31日，全国首个跨省域高新技术产业开发区在示范区成立。

让市场形成吸引，不靠优惠靠机会。2020年8月，示范区将一众行业佼佼者请到一起，开发者联盟正式成立。“我们想探索一种全新的跨域治理模式，机构法定、业界共治、市场运作。”张忠伟介绍，如今联盟已从12家创始成员扩容到64家联盟单位，形成融汇资金、技术、人才等各方要素的一次次“强强联手，优势合作”。

企业公共信用评价异地互认，一个评价结果可在青浦、吴江、嘉善三地被认可；推出“E企融”信易贷服务平台，实现跨域授信，三地企业可跨省份申请贷款，解决融资难；率先突破，两省一市专业技术资格、职称、继续教育学时在示范区内实现互认……市场化推动，不少跨区域的“结”被解开。

治理一盘棋

一体化发展，让老百姓得实惠，才有不竭动力之源。

“操作很简单，入院时点击授权、绑定信息，住院全程就不需要再办理缴费，结算时手机支付一次搞定。”吴江区居民邱芸说。今年3月，示范区首批试点“信用跨区域”的医疗场景，在青浦、吴江、嘉善的试点医院，居民凭自己的授信额度，就可“先诊治，后缴费”。

在此之前，示范区246万参保居民，在青浦、吴江、嘉善三地跨省份就医，就已实现直接刷卡结算，无需办理备案。

便捷背后，是数据的畅流、运算的打通，这是更不易看到的“一体化”。示范区执委会与沪苏浙两省一市大数据管理机构签订公共数据“无差别”共享合作协议，为跨省份数据共享搭建起制度保障。

今年1月，示范区智慧大脑上线。依托长三角区域数据共享交换平台，智慧大脑已打通沪苏浙两省一市18条数据链路，汇聚了242项数据资源，有力支撑社保、医保、公积金异地使用等区域一体化应用场景。

如今，在青浦、吴江、嘉善三地的所有办事大厅、民生窗口，涉及的3877个事项全部可以跨域通办；涉三级八方的62个水质自动站、37个重点水质断面、4个饮用水源地，8个省级以上大气监测站及生态监测调查等六大类数据全部纳入线上，监测分析各方可见，联保共治各司其职；三地43项共3200多万条公共信用数据已在同一平台归集……

制度创新充分联动、衔接配套，一体化效能彰显。成立至今，示范区已形成112项具有开创性的一体化制度创新成果，其中38项面向全国复制推广。示范区地区生产总值年均增长7.4%，规模以上工业总产值年均增长10.9%。长三角生态绿色一体化发展示范区在全国的显示度正越来越高。