解读《关于民航大数据建设发展的指导意见》

日前，民航局印发《关于民航大数据建设发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这一民航大数据建设顶层设计文件的印发，无疑对加强行业大数据体系建设具有重要意义。印发《指导意见》是基于什么背景，其中提出了哪些重点任务，如何推动顺利实施？带着这些问题，本报记者专访了民航局发展计划司相关负责人和行业领域专家。

加强顶层设计推动大数据建设

“无论是从落实国家战略还是推动民航强国建设大局看，加快民航大数据建设都迫在眉睫。”民航局发展计划司相关负责人表示。

党的十八大以来，党中央高度重视发展以数据为关键要素的数字经济，深入实施国家大数据战略，加快建设数字中国，推进数字产业化和产业数字化。同时，大数据已成为国际民航竞争的重要领域，越来越多的国内外政府机构、行业协会、航空公司和机场投入到大数据建设中。

从民航强国建设大局看，我国民航开启多领域民航强国建设新征程，单纯靠增加传统要素投入的方式已无法实现民航业规模持续增长，迫切需要数据赋能。“在生产要素结构优化和大数据应用加速的背景下，必须将数据要素与民航业深度融合，以破解行业发展难题、拓展行业发展空间、构筑行业发展竞争新优势。”民航局发展计划司相关负责人认为，从民航强国建设和行业安全发展两个维度，加快实施大数据建设都十分紧迫。

中国民航早已开始行动。“十四五”以来，民航局党组将智慧民航建设作为发展主线，从组织保障、政策引领等方面加速民航大数据建设行动——新增民航局信息中心“民航大数据中心”职责；制定印发《智慧民航建设路线图》，明确提出构建民航大数据管理体系，深化民航大数据场景应用，加强跨部门、跨区域、跨层级数据共享交换和衔接汇聚，打造智慧民航数据底座等相关工作任务。今年3月，智慧民航建设领导小组办公室会同民航局信息中心、空管局、运行监控中心、航科院、管干院、中国航信、中国电科等共8家单位组成民航大数据管理体系研究工作专班，历经深入调研、 8次专题研讨、2次封闭编写、广泛征求意见，编制形成《指导意见》。

编制《指导意见》的目的就是进一步明确民航大数据发展的顶层设计，指导行业更好地开展民航大数据建设工作。“要完成这项工作，首先要全面了解行业目前大数据建设现状，搞清楚大数据建设到底是什么、民航大数据建设有哪些行业特点，厘清现行存在问题并且分析问题症结所在，找准解决这些问题的发力点，明确未来需要做什么。简单地说，就是搞明白三件事：为什么，是什么和干什么。”民航局计划司相关负责人说，《指导意见》将更好指导行业和产业单位推进数据治理组织架构、政策标准、规章制度、运营管理、市场化运作等大数据体系构建相关工作，解决行业大数据建设存在的体制机制不够健全、数据壁垒问题突出、应用创新能力不强、安全保障体系亟待加强等问题。

民航大数据管起来、用起来、活起来

据了解，民航局前期印发的《新时代民航强国建设行动纲要》《“十四五”民用航空发展规划》《推动新型基础设施建设促进民航高质量发展实施意见》《推动新型基础设施建设五年行动方案》《中国新一代智慧民航自主创新联合行动计划纲要》《智慧民航建设路线图》等文件，都是制定《指导意见》的重要依据。

《智慧民航建设路线图》提出建设民航大数据管理体系，结合智慧民航发展目标，《指导意见》给出了战略蓝图。按照“业务数据化，数据业务化”发展要求，《指导意见》构建了“366”总体框架，即“三个导向”“六个方向”“六个靶向”，加快完善民航大数据治理体系和管理服务体系。

民航局计划司相关负责人告诉记者，“三个导向”是更好地把民航大数据管起来、将民航大数据用起来、让民航大数据活起来。“六个方向”是从数据管理维度实现数据数字化、标准化，从数据使用维度实现数据资源化、资产化，从数据流通维度实现数据要素化、市场化。“六个靶向”是围绕民航大数据建设的全链条、全过程，提升大数据管理水平和治理效能，一体推进工作组织体系、法规标准体系、数据资源体系、数据要素体系、基础设施体系、数据安全体系建设。

在工作组织体系建设方面，智慧民航建设领导小组办公室和民航数据安全工作领导小组办公室作为行业数据管理和统筹协调的主管部门，民航局信息中心（民航大数据中心）负责统筹行业资源，发挥行业数据中心集群作用，构建“集中＋联邦”的协同运行机制，民航各企事业单位积极配合梳理资源、反馈需求，在行业大数据建设发展中发挥作用；法规体系和数据标准体系是民航大数据建设发展的基石，既为行业数据要素化和数据开放共享提供制度保障，也规范行业单位大数据建设工作；数据资源体系建设则包含数据资源目录、数据管理和数据质量管理三个方面，这是为了实现数据清单化管理、全生命周期管理和数据全流程质量管理；在数据要素体系建设方面，主要包含数据要素流通、公共数据开放共享机制和智慧化数据应用服务三个方面，依托国家数据交易平台，规范数据交易行为，推进数据高效流通，加快大数据产品和服务的市场化供给；基础设施体系建设，要支撑民航大数据的采集、存储、计算和应用，建成安全、便捷、高效、绿色、智能和经济的民航大数据基础设施；数据安全体系建设，就是依据数据管理原则，明确数据安全责任制，通过资源投入加强民航大数据全生命周期安全管理和技术防护，加强关键信息基础设施安全保护和网络安全等级保护，强化重大数据安全事件应急处置机制。

共商共建共享民航大数据

结合《智慧民航建设路线图》，为更好地实现“建立全域整合、安全高效、开放共享、创新活跃的民航大数据体系，有力推动民航监管精准化、运行高效化、服务智能化和治理现代化，不断夯实智慧民航建设的战略基石，成为数字中国建设的先行领域和创新示范”这一民航大数据建设的总体目标，《指导意见》在战略规划上提出了三个阶段的战略部署。

第一阶段（2022—2025年）是筑云梯——夯实基础阶段，基本建成职责明确、分工有序、协同高效的民航大数据工作组织体系；第二阶段（2026—2030年）是冲云海——聚力攻坚阶段，民航大数据数字化、标准化、资源化更加成熟，资产化、要素化、市场化发展初见成效；第三阶段（2031—2035年）是翔云端——融合发展阶段，民航大数据资产化、要素化和市场化，民航大数据与行业运行服务链深度融合，算力规模、创新应用水平世界领先，民航数字感知、数据决策、精益管理、精心服务能力大幅提升。

“366的总体架构为‘三步走’发展路径提供了支撑。”民航领域大数据专家，中国民航管理干部学院大数据中心主任刘一教授认为，《指导意见》中有关数据要素体系建设、数据安全体系等方面的内容，是业内首次给出的体系化的规划和工作部署。当前，建立数据要素体系是重难点之一。建设数据要素体系，一方面要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，充分认可数据要素价值，健全数据要素权益保护制度，这对“数据持有者”和“数据加工者”都具有重要的指导意义。另一方面要建立相应的政策标准体系。这既不能沿用传统的体系，也不能简单地从其它行业平移，而是需要聚焦行业问题和需求，制定相关的顶层设计和标准架构，比如行业数据共享的标准系列、人工智能在民航业的应用规范等。

他还特别指出，基础设施体系建设既包括硬件设备设施的建设，也包括大量的信息化、数字化、虚拟化资产与信息系统建设，如果按传统模式，很可能出现“规章赶不上建设、建设赶不上需求”的局面。要发展民航大数据，必须探索借鉴并引入互联网、人工智能等领域的技术、理念与模式，形成一套规划设计、“项目立项－开发－运维”管理、典型场景先行先试、人才培养与使用等方面的新机制。他认为，行业各单位要注意到“行业性大数据建设”与“通用性大数据建设”的区别，必须坚持需求导向，深耕业务需求，注重应用创新。行业各单位要“加强内功”，加深对行业痛点、难点问题的理解，回归问题本源，坚持需求导向，而不仅仅是技术导向，更不能是产品导向，绝不能“为了搞大数据而搞大数据”。

各司其职推动大数据建设发展

当前，民航信息化已形成行业管理部门、运行主体和第三方服务商共同建设的发展格局。汇聚各方力量是建设民航大数据的基本保障，也是保证《指导意见》落地落实落细的重要基础。

共识是奋进的动力。民航局计划司相关负责人表示，首先，要加强宣贯引导，积极营造行业大数据建设氛围。紧扣民航大数据建设，引导全行业各单位及时了解和反映情况，广集良策推进大数据建设决策优化，广聚共识推动大数据建设决策实施，打造民航行业级大数据建设特色和品牌。其次，要持续完善数据管理政策标准体系。推进精准、科学、依法建设民航大数据，根据行业发展现状和未来发展需要，加强数据管理、数据共享、数据安全、数据治理等方面规范和标准的编制修订，通过征求行业各单位意见建议，制订切实可行的条款，为民航大数据建设提供政策制度保障。

民航局计划司相关负责人表示，要加强组织领导，确保民航大数据建设落地。根据职责分工，由民航局信息中心统筹行业资源，推进民航大数据规划、建设、管理等工作，构建协同运行机制，协同民航各有关单位的数据资源，对数据共享开放原则、数据格式、质量标准、数据安全、可用性、互操作性等做出规范要求，加强数据治理，推进数据共享和应用。同时，人才是支撑民航大数据发展的关键要素。要打造一支既懂民航业务又擅长数据技术的民航大数据专业人才队伍，围绕引才聚才、选才育才、用才留才的人才队伍建设全过程制定人才建设相关的政策文件，全力为民航大数据人才发展开路护航。

“还要谋划实施民航大数据重大项目。要以民航大数据中心、民航公共信息数据服务平台等项目为抓手，统筹推进指导意见、规章标准、数据要素流动、数据共享应用等领域有关建设工作，为全行业树立标杆和样本。通过充分学习借鉴其他成功大数据中心的建设经验，吸纳采用先进技术和管理理念，在重大项目建设过程中实践和落实《指导意见》的目标任务和总体框架。”民航局计划司相关负责人说。

事实上，《指导意见》中行业各单位在工作组织体系里都有自己的一席之地。譬如，智慧办、数安办承担数据管理和统筹协调职能，业务主管部门落实对业务数据的管理协调职责，各企事业单位明确定位，积极配合梳理资源、反馈需求。“如果各单位都能认清现实、解放思想、接纳数据要素的概念，各司其职、共商共建共享共用，就能在行业大数据建设发展中发挥作用，共同提升行业数据共享与应用水平，真正实现用数据为民航强国建设赋能。”民航局计划司相关负责人说。