破解乡镇的“烦恼” 浙江衢州改革创新促县域整体智治

衢州9月28日电 (记者 张斌)非法加油的监管问题，四、五个部门都有权管，但最后还得乡镇自己想办法；路不归乡镇修、车不归乡镇管，可一旦发生交通伤亡事故，被问责的首先是乡镇……

作为中国基层治理的“执行单元”，乡镇负责辖区各方面工作。但现实中，行政权力大多在县级职能部门，以“属地管理”名义“压”给乡镇的任务却越来越多。在浙江衢州，一项已持续一年多的改革，正试图破解乡镇的“烦恼”。

衢州龙游县龙洲街道城建办联合公安、消防、市监部门工作人员在社区开展消防知识宣传，教授居民使用灭火器。 叶肖翠 摄

改革破题 力量下沉提升乡镇统筹能力

在国家实行“条块结合，以块为主，分级管理”的“属地管理”模式中，县、乡政府常常陷入权责界面不清、权责不对等、协同不够等困境。伴随着新时代社会主要矛盾和治理任务的重大转变，基层治理问题日益突出。

2020年5月，有诸多改革经验的浙江开始推进“县乡一体、条抓块统”改革省级试点。其中，衢州市是该省惟一的“县乡一体、条抓块统”改革综合试点地级市。

改革伊始，衢州市衢江区就从厘清区级部门和乡镇权责边界入手，首先对部门与乡镇权责进行全方位、系统性梳理，建立一份涵盖19个部门68个事项的“属地管理”清单。

衢江区委组织部副部长(时任廿里镇党委副书记)李潇说，改革前，由于权责不清，部门常以“属地管理”名义将责任转交给乡镇。“现在是部门和乡镇‘亲兄弟明算账’，实现‘清单之外无属地管理事项、列明之外无其他工作责任’，乡镇减了负。”

针对涉及部门多、协调难度大、乡镇难处理的事项，该区梳理出县乡之间跨部门、跨领域、跨层级的17个“一件事”，每个事项都明确由一个部门领办包办，流程一目了然。改革以来，当地通过“一件事”集成联办有效解决问题350个。

衢州常山县社会治理中心 。 郭其钰 摄

改革的另一特点，是真正实现部门人员与执法力量的下沉。

“一切的关键因素在于‘人’。”李潇介绍说，按党建、经济、综治、执法、应急、服务等具体业务职责，廿里镇重构了乡镇组织结构，对部门派驻人员和乡镇工作人员进行统一管理。

比如，该镇实行“一支队伍管执法”，50人的综合执法队伍中有31人是区里综合执法、市场监管等7部门的派驻干部。“通过队伍整合，专业执法做强，联合执法有整体性，进‘一扇门’查‘多项事’，起到了‘1+1大于2’的效果。”廿里镇综合执法中队中队长毛锐说。

力量下沉背后有考核指挥棒的正向激励。目前，源于衢州市柯城区的基层干部“四维考评”已覆盖衢州全市乡镇(街道)，并向部门、村社延伸。

这项考核制度旨在打破条块分割、身份标签、苦乐不均积弊，倡导“多劳多得、能者多得”。有的派驻干部因工作履职不力被退回部门，有的则因工作表现优异被提拔。在衢州市，已有37名派驻干部提拔为乡镇班子或副科级领导。

衢州乡镇(街道)正发生突破性变化。“在未增加编制总量情况下，衢州全市有1460名部门派驻人员下沉到乡镇(街道)一线，较改革前增长29%。”衢州市委副书记、政法委书记吴舜泽告诉记者，该市103个乡镇(街道)因地制宜，设置3至6个模块，构建跨层级、跨部门、跨领域的“基层大部制”，全市乡镇(街道)挂牌机构减少63.2%。

衢州江山清湖街道四平台智治中心。 王晨贇 摄

创新驱动 数字化改革促整体智治

“基层治理的问题，表现在村，问题在乡镇，根子在县。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说。

“衢州市从需求侧出发，以县域为基本单元，推出了规范县乡权责‘一张清单’、基层治理‘一件事’、‘一支队伍管执法’、干部‘四维考评’等一系列改革举措，着力解决制约县乡高效能治理的痛点堵点问题。”衢州市委副书记、市长高屹说。

改革试点中，衢州市六个县(区、市)还分别聚焦一个难点，进行差异化探索和突破，取得的成果又在一个县集成，并充分吸收各地基层治理的好举措、好办法，推动改革事项集成、资源集成、制度集成，切实提升改革整体效能。

比如，衢州市龙游县通过实施县乡“双向考评”，提高乡镇(街道)话语权，实现资源向一线倾斜。“现在，我们的中心工作需要配合的时候，打个电话，几个部门的人员同时都到了，降低了政府的行政成本，提高了行政效能。”龙游县龙洲街道工作人员张旖说。

在衢州江山，当地推动传统治理向数字治理转型，实现数据协同共享、事件闭环流转、事中事后监管。如该市清湖街道借助完善抓前端、治未病的矛调化解机制，近五年来，矛盾纠纷同比下降79.6%，辖区“民转刑”案件连续5年下降。

作为浙江省行政执法县域集成改革试点地区，衢州市常山县则将分散在25个部门，执法频率高、多头重复执法、专业要求不高的1367项执法事项和对应编制统一划转至当地重新组建后的综合行政执法局，构建多层次立体化执法模式。

实行基层治理“一件事”改革试点以后，衢州市开化县针对扬尘处置、国有土地违建处置、“三小一摊”(食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩)监管这三件“一件事”进行重点攻坚。以“三小一摊”监管为例，改革后，当地如发生油烟投诉处置问题，执法处置时间可从15天缩短至3天。

在各县(区、市)协同试点下，9月26日，衢州市17件基层社会治理“一件事”正式全域上线运行。

“‘县乡一体、条抓块统’改革，是重要领域改革的不断深化，涉及相关利益的重新调整与分配，改革已经进入攻坚期，必须以更大的智慧加以推进。”范柏乃认为，着眼未来，还应在强化改革的思维理念、推动整体智治的数字变革、加强高质高效的法治保障等方面做出更多探索。

浙江大学公共政策研究院研究员夏学民表示，要更重视基层社会治理“资源补给”体系建设，让部门下沉到乡镇(街道)乃至社区的公职人员有更多获得感。此外，要努力完善基层评价上级的机制，确保各类资源“自觉”、有序向基层流动，推动基层公共服务与基层社会治理的有效提升。

“我们要通过迭代升级‘基层治理四平台’、‘一件事’集成改革、‘大综合一体化’行政执法改革、全科网格建设、运行推广‘清湖模式’等等，形成更多的实践成果、理论成果和制度成果，积极探索数字化改革赋能下的新时代‘枫桥经验’衢州新实践。”衢州市委书记汤飞帆说。

据悉，浙江省高质量发展建设共同富裕示范区背景下，衢州已提出高质量发展建设四省边际共同富裕示范区，全面深化“县乡一体、条抓块统”县域整体智治改革。当地希望，到2022年底，力争全面形成上下贯通、县乡一体的整体智治、高效协同治理新格局。(完)

【编辑:陈文韬】