白杨市：中国最年轻城市的诞生

4月28日，白杨市在新疆生产建设兵团第九师挂牌成立。这是新疆维吾尔自治区直辖县级市，也是新疆兵团管理的第12座城市，行政区域为九师一六一团、一六三团、一六四团、一六五团已确权的土地。

在新疆兵团管理的12座城市中，白杨市是特殊的——它是新疆兵团唯一的边境口岸城市。从地图上看，白杨市东临塔城市，西边和北边距离中国-哈萨克斯坦边境线仅4公里左右。巴克图口岸在白杨市西侧，这是全疆边境口岸中距离城市最近的陆路口岸，有200多年通商历史。在第九师的介绍中，白杨市处国防守卫的战略要冲，扼守新疆西北大门，既是新疆向亚欧开放的重要门户，又是丝绸之路经济带北通道的关键节点。

云南大学政府管理学院院长、教授方盛举告诉《中国新闻周刊》，白杨市的建立非常必要，作为边境城市，它能够成为兴边富民、稳边固边的载体，也能够成为推动“一带一路”建设的重要节点，另外它也能对周边国家进行经济、文化、教育等各方面的辐射，建立密切的命运共同体关系。

另外，白杨市的建立，也体现出新疆兵团正在从以往的屯垦戍边向建城戍边转型。方盛举指出，在边疆治理领域，以往的戍边方式正在悄然发生变化，屯垦已不再是戍边的主要手段和方式，相反，建设现代化城市、发展现代化工商业、加快传统农业的现代化转型等，成为当今时代边疆发展的显著特点。

从无到有，历经十年

2021年7月，浙江省城市治理研究中心副主任蔡峻随踏勘队伍来到了新疆兵团第九师。

彼时，还未建市的白杨市被称为“拟建白杨市”。杭州国际城市学研究中心(即浙江省城市治理研究中心)与北京大学建筑设计研究院开展战略合作，参与第九师拟建白杨市的规划、建设、研究工作，并于那个夏天实地考察了两周。

蔡峻站在考察现场，感叹于白杨市的开阔。向西看去，能够清清楚楚地看见巴克图口岸，以及口岸另一侧的哈萨克斯坦。静谧的蓝天也让蔡峻难忘，“拍的任何一张照片都可以作为手机桌面”。塔城市距离白杨市仅12公里，以“油画中的城市”著称，白杨市的成立把这幅画卷再拉长了一些。

白杨市的城市建设是从一张白纸开始的。蔡峻说，最初的白杨市，目之所及的楼房基本是士兵住的平房。在塔城市生活多年的新疆塔城学研究室主任仇安鲁告诉《中国新闻周刊》，目前，白杨的公路网还在建设中，4月中旬，他乘车经由一条简易路从塔城市到白杨市外围，看到城中还有多栋办公楼和住宅楼仍在建设装修。

从无到有，白杨市的设立历经十年。

2013年2月19日，新疆兵团第九师党委向伊犁哈萨克自治州塔城地委提交了《关于建市工作的请示》。五天后，塔城地委作出同意九师在一六三团建市的批复。同年7月29日，塔城地委召开地委委员会议，认同九师提出的建市方案，当时明确新建市市名为“小白杨市”。

“小白杨市”的名称来源于曾风靡全国的军旅歌曲《小白杨》，词中的哨所就是九师一六一团的塔斯提哨所，后来在2004年更名为小白杨哨所。九师筹备建市时，将“小白杨”列为城市名称。

2019年，九师的建市工作有了较大进展。

据第九师官方披露的信息，2019年4月19日，九师党委班子集体到一六三团等团场实地考察，最终确定一六三团区域作为九师拟设市主城区的唯一选址，这里区位发展优势明显，水资源有保障，符合新疆城镇体系规划，并且基础设施配套相对完善。2019年9月17日，由国家区划和地名方面权威组成的专家组来九师考察指导拟设市工作，在深入研讨后，专家组一致赞成该市命名为“白杨市”。

2019年12月26日，九师正式向新疆兵团递交报告，申请拟设立县级白杨市。新疆兵团按程序向新疆维吾尔自治区人民政府呈送了关于设立自治区直辖县级白杨市的函。

2022年12月，国务院批复设立白杨市。随着白杨市的成立，新疆兵团拥有了第12座建制城市。

从“屯垦戍边”到“建城戍边”

石河子市是新疆兵团的第一座建制城市。1975年4月，新疆军区生产建设兵团及其所属师建制撤销，同年6月，成立石河子地区。1976年1月2日，国务院批准设立石河子市，而石河子地区辖石河子市、沙湾县、玛纳斯县以及八师、七师的18个团场。1979年，石河子地区被撤销，石河子市则保留。1981年12月，中央恢复新疆生产建设兵团。1984年9月，新疆自治区党委、人民政府决定，石河子市为新疆维吾尔自治区直辖市。

它也是最先探索建立“师市合一”管理体制的，即新疆兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市实行“一套班子，两块牌子”。

石河子市建市之后，新疆兵团按照“师市合一”的模式又成立了11座城市，分别是第六师五家渠市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第十师北屯市、第二师铁门关市、第五师双河市、第四师可克达拉市、第十四师昆玉市、第七师胡杨河市、第十三师新星市和第九师白杨市。

目前，新疆兵团14个师中，只有地处乌鲁木齐的十一师和十二师没有建市。

梳理这12座城市的成立时间线，不难发现一个规律——除了1976年成立的石河子市，其他新疆兵团城市都成立于2000年以后。

五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市于2004年挂牌成立，2011年至2016年，北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市相继挂牌成立，胡杨河市和新星市则分别于2019年和2021年挂牌成立。

一位新疆兵团党委党校的学者告诉《中国新闻周刊》，新疆兵团城市的建设，是从1997年才开始提上日程的。该年10月10日，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新疆生产建设兵团工作的通知》，提到“授权兵团自行管理内部的行政、司法事务”，以及“参照石河子市的管理方式，在兵团农一师、农三师、农六师、农十师所在的阿拉尔、吐木休克、五家渠、北屯，设立县级市”(“吐木休克”建市时变更为“图木舒克”)。

某种程度上说，兵团建市是因其戍边方式的改变。

从西汉开始，历朝历代均沿用“屯垦戍边”的治边方略，即在边疆要地通过驻军和移民开垦荒地，发展农牧生产，同时守卫边防。1949年新中国成立以来，很长一段时间里，屯垦戍边仍被继承和发扬。

2012年1月，时任新疆生产建设兵团党委书记、政委车俊在兵团党委六届十次全委(扩大)会议上，首次正式提出新时期兵团要从“屯垦戍边”转变成“建城戍边”。

云南大学政府管理学院院长、教授方盛举告诉《中国新闻周刊》，全国包括边疆地区经济社会的现代化转型，使过去的屯垦戍边方略越来越不适应新形势发展的需要。

边境村庄的“空心化”是屯垦戍边方略“过时”的一种体现。方盛举说，在内地城市发展起来后，许多边民前往发达地区打工，导致不少边境村庄渐渐只剩下留守的老人和孩子，待留守的老人去世，留守的孩子被接走，更无人守边，“时间一长，这块土地究竟属于谁？就出现了争议”。

方盛举指出，戍边的关键在于有庞大的戍边主体，军队和边民则是戍边的两大主体。由于军队规模和资源的有限性，决定了军队只能部署在边疆的要塞或枢纽地区，发挥重点戍边、职业戍边和专业戍边的作用。而对于边疆更为广大的地区，需要发挥边民的戍边作用，以弥补军队戍边的不足和空白。狭义上的边民指户籍在陆地边境0~3公里范围内的行政村的居民，广义上的边民则可以指代所有在靠近陆地边境线行政区域生活和工作的居民。

因此，随着我国逐渐步入现代工业社会时期，确实应把“建城戍边”作为治边方略来谋划。方盛举认为，政府为适应边疆地区现代化的发展要求，应有目的有计划地在沿边地带推进城镇化发展，建设完善的市镇体系，从而发挥其治边戍边固边作用的战略政策。他进一步说，边境城市和城镇具有强大的人口吸纳和集聚功能，同时边境城市中边民相对集中居住的特点，提高了边民间的交往互动频率，容易形成以城市为单元的社会共同体。城市相对发达的教育、文化生活、大众传媒等，居住于城市的边民更容易涵育和培养出国民意识和国民素养，形成为国戍边的行动自觉，“边境城市集聚了边民，塑造了国民，是最强大的戍边堡垒”。

而白杨市等新疆兵团城市的建立，正是新疆兵团从屯垦戍边向建城戍边转型的体现，“这个转型是需要时间的，不可能一蹴而就。”方盛举说。

党的二十大报告提出了“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”的战略任务。方盛举认为，建城戍边方略也是推进兴边富民最有效的战略政策。正如1952年设县、1992年改市的云南边境城市瑞丽，根据第7次人口普查的结果，瑞丽本地常住人口是26.76万，但因为有大量外来人口来到瑞丽做翡翠玉石生意，瑞丽的流动人口约有40万。“全国这么多人聚集到瑞丽这座边境城市，生活、居住、做生意，特别有利于兴边富民，稳边固边。”方盛举说。

在中国社会科学院中国边疆研究所副研究员白帆看来，在边疆地区，高质量发展和高水平安全同等重要，并且互相作用。白杨市的成立，能让新疆兵团以高水平安全保障高质量发展。

此外，方盛举认为，设立边境城市对推动边疆地区服务和融入“一带一路”建设，对构建周边命运共同体具有重要作用，同时将提高我国对周边国家的辐射能力。

“我国有14个邻国，我们要和周边国家建立亲诚惠容的关系，要在经济、政治、社会、文化的互动过程中和周边国家建立密切的联系，而城市就是互动的载体。”方盛举认为，在高水平开放政策下，边疆将不再是国家疆域的边缘和末端区域，而是处于和周边国家开放互动、互利合作的连接点和交叉点上，“是区域的中心”。

边境城市的城镇化之路该怎么走？

不过，边境城市的建立不能盲目。方盛举指出，在沿边地区推动城镇化，必须要从专业和科学的角度进行战略规划和顶层设计。

白杨市的设立就经过了多次城市总体规划的论证。

2019年，第九师围绕拟设白杨市的城市性质、功能、规模、风貌、布局等组织了数次调研和讨论。当年12月，兵团民政局又组织召开设立县级白杨市专家论证会，对九师拟设白杨市行政区划调整进行了全面讨论，并就设立白杨市的必要性、合理性、科学性、可能存在的风险及实施建议等进行了深入论证，形成拟设白杨市专家论证报告。

相较其他新疆兵团城市，白杨具有明显的区位优势。

首先是临近巴克图口岸。白帆多次到新疆调研，每次调研，她总会到口岸去看看。她告诉《中国新闻周刊》，巴克图口岸有着十分活跃的边民互市贸易，来往车辆总是载满农产品和日用百货。此外，成品车出口和风电设备出口也逐渐成为巴克图口岸的贸易亮点。据乌鲁木齐海关统计，2022年，巴克图口岸进出口货物32.2万吨，同比增长59.1%，创该口岸自1990年以来最高纪录。白帆指出，依托口岸的白杨市可以发展边境贸易和口岸经济，成为我国对哈萨克斯坦等中亚国家合作和向西开放的前沿地带。

4月12日，哈萨克斯坦公布了一份哈萨克斯坦和中国政府间互免签证协定的草案，根据草案，免签入境的旅行者在入境后的停留期限为30天，180天内的总停留时间不得超过90天。据哈萨克斯坦媒体报道，该协定将在近期签署。这将进一步强化白杨市的口岸区位优势。

其次，白杨市是距离地方城市最近的新疆兵团城市，向东12公里就是塔城，这使其地处我国第九个重点开发开放试验区——塔城重点开发开放试验区的核心区，拥有财税土地、人才聚集和发展、加强对外开放等多个方面的试验区政策支持。

拥有良好的地理位置还不够，边境地区的城镇化发展还需要做到真正可持续。

在方盛举看来，基础设施建设、产业发展、人口集聚这三大基础性问题一定要切实解决。

尽管全国多个地区已经开展新一轮“新基建”规划，但方盛举认为，边疆9个省区的传统基础设施仍需完善，应将传统基础设施和“新基建”结合起来。

产业发展则是推动边境地区城镇化发展的基础性动力。上述兵团党委党校的学者认为，边境地区要根据自己的资源禀赋做强特色产业，进行城镇化建设。

农林牧渔业是白杨市的优势产业。第九师耕地面积102万亩，天然草场352万亩，果蔬大棚14000座，盛产小麦、玉米、甜菜、制酱番茄等农产品，牲畜年存栏100万只左右，是新疆重要的粮、糖、肉生产基地和果蔬出口基地。据九师白杨市发改委的数据，2023年一季度，白杨市实现农林牧渔业总产值5.47亿元，同比增长6.6%。

农业发达是大多数新疆兵团城市的特征。不过，上述兵团党委党校的学者指出，反过来说，这也正是新疆兵团城市的问题，即一二三产业发展不均衡。

蔡峻也指出，白杨市的产业发展不应局限在第一产业，其实还有很多可能性。首先可以探索发展更加智慧的产业，如无人机产业，或者借力国家东数西算的战略规划，利用良好的自然资源，推动风电等新能源发电项目发展。

其次，蔡峻认为白杨市还可以建成西部康养基地。白杨市夏季温润凉爽，适宜人居。根据蔡峻所在团队的调研，中亚五国许多经济条件较好的居民会到新疆旅游甚至就医，这意味着白杨市的康养产业不仅可以面向国内，还可以面向周边邻国。

此外，白杨市还可以发展总部经济，招商引资。蔡峻表示，可以通过优惠政策，引导企业、尤其是主要面向中亚五国的企业，把总部或者是第二总部设立在白杨市。

至于人口聚集方面，蔡峻指出，对于白杨这样新建的城市，要在短时间内快速抓住高质量发展的机会，一定要做好人才引进工作，而非简单的人口聚集。

实际上，人才流失一直是这些年兵团乃至整个新疆在发展中面临的问题。如何引进人才？蔡峻认为一定要在生态环境建设方面下功夫，另外，也要完善“住在白杨”的问题，通过建设人才房、人才公寓，解决旅居、业居人才的需求。

蔡峻补充说，要吸引人才在白杨市工作，应该在塔城重点开发开放试验区已有的政策上再往前跨一步，匹配更好的教育资源，例如和沿海地区城市开展两地合作办学，还可以将白杨市建设为研学游学的基地，以此带动白杨市社区的开发，以及实干型优秀人才的引进。

显然，无论是引入和发展二三产业，还是采取组合拳的方式引入人才，都需要边境城市出台有利的政策和创新管理体制。

“一座城市的发展，硬件和自然资源禀赋固然重要，但是更重要的是看不见的东西，也就是政策和机制。”蔡峻说，从研究、规划和建设城市的规律来讲，现在的城市规划会在三五年后才看到成效，极为考验主政者、决策者的战略眼光和定力，“总结一句话就是，不能‘等靠要’，而是应该‘抢抓引’。一座城市最终还是需要自我的造血机制。”

《中国新闻周刊》2023年第17期

声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权 【编辑:刘欢】

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