多措并举 实质性化解因行政不作为等引发的争议

行政争议实质性化解是社会矛盾纠纷化解体系的重要一环,对保障人民群众合法权益、减轻讼累、促进法治政府建设和合理配置司法资源具有重大意义。检察机关积极开展行政争议实质性化解工作是行政检察监督的应有之义,不仅解决了行政诉讼实践中长期存在的程序空转问题,也是检察为民情怀的具体体现。

本文以湖北省武穴市检察院办理的范某与武穴市自然资源和规划局不动产权登记纠纷申请监督一案为例,探讨如何通过多措并举,化解因行政机关不作为等引发的行政争议。

2019年11月5日,案件监督申请人范某通过邮寄的方式向武穴市自然资源和规划局提交了不动产登记申请,要求将从卢某处购买的土地使用权转移登记至其名下,武穴市自然资源和规划局除调查了登记所涉土地权利人卢某外,针对范某的登记申请未作出任何行政行为,也未对范某作出任何答复,范某认为该局不履行法定职责,便先后向武穴市法院提起行政诉讼、向黄冈市中级法院申请再审、向武穴市检察院申请监督,但不动产登记手续仍未办下来。这不仅浪费了大量的司法资源,给当事人造成了讼累,也未实际解决当事人的诉求。

武穴市检察院受理该案后,经审查认为,根据《不动产登记管理条例》第14条的规定,因买卖申请不动产登记的,应当由双方当事人共同申请,而该案范某申请不动产登记是单方的,因此按照不动产登记程序无法受理,武穴市自然资源和规划局作为不动产登记机构,对范某提交的申请应予以受理、审查,并作出处理决定,并向申请人进行反馈。但其并未给予范某任何答复,范某的不满也主要来源于此。但由于本案事实清楚、适用法律正确,法院也作出了要求行政机关作出相应行政行为的正确判决,武穴市检察院受理后依法作出不支持监督申请决定。

为及时有效化解行政争议,提高解决社会矛盾和问题的效率,切实回应人民群众通过行政诉讼实现公平正义的强烈意愿,武穴市检察院采取开展释法说理工作、召开公开听证会、制发社会治理检察建议并公开宣告送达等一系列措施,促进该案行政争议实质性化解,并取得了良好的政治效果、法律效果、社会效果。

以下笔者结合该案的办理,在分析行政争议产生缘由的基础上,提出对行政机关不作为类行政争议开展行政争议实质性化解工作的建议。

首先,关于行政机关不作为类行政争议产生的缘由。

从本案来看,行政争议是由于武穴市自然资源和规划局对范某的登记申请既未作出处理决定,也未予以答复而引发。武穴市法院在裁判过程中,出于司法权原则上不干预行政权的要求,只能判决武穴市自然资源和规划局在法定期限内对范某的不动产登记申请作出行政行为,而无法从根本上解决不动产登记这个实质性问题。该类行政争议产生并进一步升级的缘由主要有以下几点:一是行政机关对相对人的请求未依法作出行政行为,引发相对人不满;二是在行政诉讼过程中,出于司法权原则上不干预行政权的要求,法院判决往往无法直接满足当事人的诉求;三是行政机关依据判决作出行政行为后,由于无法满足相对人的诉求,进一步加深矛盾,从而引发争议的升级。但只要争议没有实质性解决,更多的诉讼或者上访就会产生,不利于社会和谐稳定。

其次,针对行政机关不作为类行政争议进行实质性化解的建议。

一是强化文书说理,提升当事人接纳程度。由于本案最终以不支持监督申请决定结案,因此如何使当事人能够接纳检察机关作出的处理决定,是本案的一大难点问题。对此,承办检察官在制作文书过程中,根据范某提交的监督申请书,按照其诉求通过归纳争议焦点、规范语言表达、准确阐明案件认定的事实及法律依据和理由的方式一一予以解释,并在后续送达过程中,继续采取书面与口头相结合的方式,有针对性地开展沟通与说理工作,进一步增强文书说理的实际效果。

二是利用社会力量,借助“外脑”化解行政争议。进入检察机关监督环节的行政诉讼案件往往法律关系较为复杂,当事人的意见比较固执,化解的难度较大。因此只有在厘清事实的基础上,才能“对症下药”。结合本案来看,范某提交的不动产登记申请之所以未能得到支持,最主要原因是卢某未配合其进行登记,而非武穴市自然资源和规划局的不作为情形。因此,武穴市检察院在行政争议实质性化解工作中引入公开听证程序,以公开促公正,邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、律师等参与听证会,一方面进一步向当事人开展释法说理工作,展示检察机关化解行政争议的决心;另一方面有助于聚焦案件争议焦点,提出有针对性的解决措施。本案中,参与公开听证的某律师认为该案通过民事诉讼的途径要求对方履行配合登记的义务,更容易解决问题。该意见得到监督申请人的认可。申请人随后向法院提起了民事诉讼。

三是延伸检察职能,加强诉源治理。本案中,武穴市检察院发现武穴市自然资源和规划局在履行不动产登记职责过程中,存在未依申请作出行政行为和未向相对人做好解释工作的情形,该院据此充分发挥检察职能,向武穴市自然资源和规划局发出社会综合治理检察建议,建议其开展法律法规落实情况对照检查活动,建立长效机制;开展业务办理人员教育培训活动,提升职业素养;开展大规模宣传活动,防范行政争议风险,消除行政争议隐患。

四是进行宣告送达,多方监督形成合力。检察机关向行政机关制发社会综合治理检察建议后,可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员参与公开宣告送达。通过借助社会各方力量,共同督促行政机关积极依法履职,严格落实法律法规的相关规定,不仅能从源头上减少行政争议发生的风险,也加强了对行政机关的监督。

(作者单位:湖北省武穴市人民检察院)