延安时期公益保护检察进路——公益之所在 检察之所及

2021年,中共中央专门印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调,检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,提出“积极稳妥推进公益诉讼检察”的要求。从人民检察制度实践来看,早在延安时期,各民主抗日根据地的检察机关就承担着维护社会公共利益的职责,并有早期检察机关提起公益诉讼的探索实践。 

公益之所在,检察权之所及。据现有资料显示,较早从立法上对检察人员“公共利益代表”职责进行规定的,是1939年4月公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》。作为陕甘宁边区检察制度的基本法律,该条例第14条以列举的方式规定了检察员的八项主要职权,其中之一即为“公诉当事人,或公益代表人。”1941年4月公布的《山东省各级司法办理诉讼补充条例》进一步规定,检察官代表国家公益,为法律执行机关。同年10月公布实施的《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》同样明确了检察官“公益代表人”的职权。从这些法律法令不难看出,此时的检察官除了“指控犯罪”外,还被赋予了“维护公益”的职能。 

当然,在战火纷飞的革命年代,法律法令供给不足在各个根据地是普遍现象。在经过实践探索的基础上,1946年10月,陕甘宁边区政府时期唯一一部检察单行条例——《陕甘宁边区暂行检察条例》(下称《条例》)颁布施行。相比较而言,《条例》从实体和程序两方面对检察机关履行公益保护职能进行了较为详细的规定。 

正如整个人民检察制度在民主抗日根据地是一项年轻的制度一样,彼时的公益诉讼检察制度在今天看来似乎还略显“稚嫩”,但在新民主主义时期的司法制度中却不失为一项司法革新,其制度特点及历史价值主要体现在四个方面: 

明确公益保护的重点领域。毋庸置疑,公共利益尽管在不同的时空背景下表达形态不尽相同,但究其实质,是对人民群众的利益实现更充分、更广泛的保护。《条例》立足于革命情境下的政权建设和社会治理的现实需要,以专门立法形式规定了公益保护的案件范围和重点领域,即“关于一般民事案件内之有关公益事项”,具体为“土地租佃”“公营事业”“婚姻”三个重点领域。如《条例》规定:“土豪恶霸欺压佃农,逾额收租或无理夺租,佃户畏势而不敢声称者,检察员应实施检察。” 

规定公益保护的法律程序。检察机关履行公益保护职能也必须遵循一定的法律程序。如对于前述“土豪恶霸逾额收租或无理夺租”之行为,《条例》进一步规定:“如涉及刑事范围者,按照通常刑事诉讼程序办理,如仅属民事者,通常按照民事诉讼程序办理。”尤为值得一提的是,《条例》规定:“公营企业垄断、操纵,妨害大众生计,或舞弊贪污,无人声诉者,检察员应实施检察。”其具体程序为:如涉及刑事范围者,按照通常刑事诉讼程序办理;如涉及行政处分者,由检察员作成意见书,连同文卷、物证送边区高等检察处检察长查核;检察长审核后认为成立者,将意见书连同文卷、物证,呈送边区政府核办。由此看来,尽管《条例》将公益保护集中于民事案件内之公益事项,但对公营企业及公职人员垄断操纵等违法行为实施的“提付行政处分”之检察行为,实则是行政公益诉讼的雏形。 

丰富公益保护的诉讼类型。检察机关代表国家提起公诉、追诉犯罪,其基础是国家和社会公共利益,故公诉案件当然地具有保护公益的考量,这也是公益诉讼没有所谓“刑事公益诉讼”的原因所在。但从延安时期的检察实践看,刑事公益诉讼并不当然被排除在外,这在自诉转公诉案件中表现得尤为明显,如1941年发生在延安的“宁三妨害风化案”。延安北区某机关炊事员宁三乘李某携幼女来延安逃难无处落脚之际,多次诱惑行奸。后李某在居住的窑洞内因烧炭中毒窒息而死。法院以此案为亲告罪,丈夫不到,等于不起诉,就此结案。但检察机关认为,李某虽非因宁三行奸致死,但宁三乘人危难之际诱惑行奸,实属有伤风化,故提起诉讼,法院最终以妨害风化罪判处宁三有期徒刑三年。显然,此案中检察机关通过追诉犯罪,履行了“公益代表人”职能,维护了社会公序良俗。 

形成公益保护的检察传统。延安时期,检察机关履行公益保护职能的制度规范和实践探索,也为新中国成立初期的人民检察制度所继承,成为公益诉讼检察制度重要的历史渊源和红色基因。例如,1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定,最高人民检察署“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之。”1951年9月3日通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》再次重申,最高人民检察署及各级地方人民检察署“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼案件”。这些规定,实际上确立了检察机关作为国家和社会公共利益代表人的合法地位。 

一言以蔽之,延安时期检察机关进行公益保护的探索实践,彰显了其契合政权建设和社会治理要求的独特优势,是中国共产党人探寻中国特色的人民检察制度的真实写照。尽管其具有一定的时代局限性,却不失为“积极稳妥推进公益诉讼检察”注入红色养分,提供历史镜鉴。 

(作者为西安交通大学法学院博士研究生、西北政法大学中华法系与法治文明研究院研究员)