信任关系是检察官职能作用发挥之基

(法)菲利普·米尔本 卡蒂亚·科斯图斯基 丹尼斯·萨拉斯

□各个国家检察官的职业身份是由本国历史、文化及根植其中的政治制度与司法制度交互作用的结果。因此,应采取辩证的方式将独立性与层级性、公务员与司法官员两两结合,分析影响它们发展的因素。

□在实际工作中,检察机关需要在机构关系网络中寻找自身定位来证明其价值,从而远离那种倚靠金字塔型管理模式获得的地位舒适感。这种工作组织方式不仅标志着检察机关管理模式的转变,更是前所未有的实现司法公正的方式。

检察官的职业处境通过职权范围的主张、职业价值的维护,以及集体身份的捍卫体现出来,检察官集体身份试图在根深蒂固的司法与地方行政化之间取得平衡。因此,有必要经由国际化视角,纵览法国周边国家的检察制度,以了解检察机关与检察官角色所特有的、行政权和司法权之间的关乎体制与职业发展的关键性问题。

欧洲各国历史影响下的检察制度对比

欧洲各个国家检察官的职业身份是由本国历史、文化及根植其中的政治制度与司法制度交互作用的结果。因此,应采取辩证的方式将独立性与层级性、公务员与司法官员两两结合,分析影响它们发展的因素。将目光聚焦于各国漫长而悠久的国家与司法制度发展的历史长河可见,检察机关一直作为“权力之眼”存在。

从拿破仑时代构建检察官模式以来,欧洲国家的检察官模式起点相同,均选择官僚化模式。此后的各个历史时期,检察官的工具功能发挥到了极致,检察官的职业发展一定程度取决于这些有着强大官僚传统的国家对司法权所推崇的程度。“二战”以后,随着民主化改革的发展,各国纷纷致力于建立法治国家,经历过极权政体的国家倾向于建立一种包含检察权的司法权(如意大利),更常见的是不包含检察权的司法权(如德国),但检察权仍处于法治国家理念框架之内。

在没有明确将检察权包含于司法权的国家,混合制检察机关占据主导地位,如比利时、荷兰和法国。这些国家大力推动多项改革措施——比利时与荷兰2000年的改革——或多或少达成一定目标,从检察机关地位、程序、内部运行机制角度,描述出置身独立自主与依附服从之间的检察机关轮廓。面对如此多的不确定性,德国和意大利的一些人士强烈建议将法院和检察院彻底分离,理由主要是有利于增强两种角色的可辨识性,强化两种职业的特殊性,增强程序的抗辩性,层级结构与法官独立性不可调和,等等。

这种争论在法国也声势浩大,但不应高估其影响力。从多方面看,这些国家将混合制检察机关作为历史遗产继承,作为现实状况接纳,所以争论主要停留于理论探讨层面。而且,重新建立一种既能适应司法改革全新要求,又能实现独立自主与司法责任制平衡的职业模式非常艰难,这意味着要建立政治、司法与第三种角色之间关系的三角形构造,第三种角色即是作为司法参与者的市民社会。

在实行混合制检察机关的国家也存在不同之处,主要体现于检察官地位层面:遴选程序不同(考试方式分立,培训模式不同);职业生涯不同(法院、检察院之间人员流动性不同);诉讼程序不同(控诉式、纠问式、抗辩式);与警察之间的关系而言,行政权可以借助资源管理的方式重新实现对检察机关的管控,因为后者对诉讼案卷的提供者——警察机构的依赖性比较大。显然,如果政治权力与司法权力处于矛盾紧张阶段,检察机关则暴露在双方争战的第一线,正如我们在意大利检察制度中所看到的局面,尽管意大利的检察机关享有完全独立性——也许恰恰由于检察机关的完全独立性才造成如此局面。

独立自主趋势与旧式官僚模式瓦解相生并行

我们可以推导出在检察权不属于司法权的国家,“群体意识”也比较薄弱的结论吗?检察官与法官同属司法官群体,内部统一性原则赋予检察官更清晰的职业身份认同感。代表司法官员群体的机构(如总检察长理事会)不仅需要保障层级体制下信息的及时顺畅传递,更要发挥职业群体的角色作用。

意大利是一个有着悠久司法工会传统的国家,司法工会制度与最高司法官委员会选举存在紧密联系,也是司法官群体身份的集中体现。群体意识也体现为国家共同价值观的共享,这是德国宪法文化所要表达的。相反,从属于国家概念缔造的检察官具有与国家有机紧密联系的身份,这使得其形象在司法舞台上模糊不清。在某种程度上,西班牙检察机关为层级制度所吸收,公民诉讼与其竞争,预审法官分割其权力。

这就是为什么需要辩证地审视独立性与层级性关系,我们更倾向于讨论强制性与自主性的辩证关系,这种类型的关系更适应机构关系网的复杂性。在这一点上,检察官自主性受到多重约束和限制,检察官的巨大压力主要来自市民社会或者媒体。我们需要研究,在司法组织体系与层级式结构中,检察官留给代理检察官、总检察长留给检察官、司法部长留给总检察长的独立自主空间有多大?我们所称的独立自主性,意大利人称其为内部独立性,检察官自由裁量的空间究竟有多大?当然,检察官有一定自由裁量权,可以自主作出决定,只要他们批示过的案件已向上级汇报过。但是,我们能够看到,检察官群体存在丧失独立身份的恐惧——当上级要求他们不断扩大请示的范围。简而言之,凡涉及检察官决定权适用事项均需要及时向上级报告,而检察官难道不具有根据其内在要求独立自主作出决定的权力吗?

基于此,比利时和荷兰创建了总检察长理事会,对司法部长垄断的权力重新分配,目的在于实现决策的合理性。虽然总检察长理事会调和作用的发挥十分有限,但相对于官僚化管理模式而言,该机构开拓了一个全新的方向。通过对欧盟各国的调查可以得出初步结论,即检察机关的独立自主权同时通过两条渠道争取——内部与外部,而且二者联系紧密。

检察机关是司法组织中实现共同期望的机关

检察机关现实的工作模式与官方文本中的规定存在冲突,官方文本显示检察机关采取金字塔型管理模式,与实际工作中的真实情况相去甚远。实际工作中,人本管理模式占据主导地位,例如检察官面对大量案件对刑事政策的适用作出选择,检察官工作出现专业化分工(建立反腐败检察机构或与行政机构组建联合工作组),这些行为都有利于实现检察官工作中的独立自主。人本管理模式还体现在根据检察机关自身情况建立真正多元化的职业模式,或者建立属于公共政治部门的机构,或者采取荷兰模式成立听取公众声音的公共服务机构。

大部分检察官拒绝接受其仅仅是被动的“信息接收者”,他们不断增强与外部行政机构的合作关系,通过积极参与公共安全政策的制定,发挥“信息生产者”的作用。认真思考检察官与警察、媒体、议员、民间机构之间的关系以及与大量行政机构的面谈与工作会议,等等,我们不能忽视,这种超出司法程序或者层级关系固有地位的参与性表现将会重新定义检察官的职业身份。与德国检察机关一样,比利时检察机关居于推动快速处理程序改革的前沿。快速处理程序需要在合理时间内作出清晰明确的决定,检察官通过这种新程序构建他们的角色。此外,在实际工作中,检察机关需要在机构关系网络中寻找自身定位来证明其价值,从而远离那种倚靠金字塔型管理模式获得的地位舒适感。这种工作组织方式不仅标志着检察机关管理模式的转变,更是前所未有的实现司法公正的方式。

值得关注的是,在全新的检察官管理模式中,信任关系是检察官职业身份发挥关键作用的黏合剂。信任关系通过共同工作建立,超越诉讼程序以及参与各方的地位。

检察机关司法工作必须适应当前这个开放、互联互通的社会,并且由多重利益相关的行为人共同参与。如今,检察官履行法庭发言人的职能,向社会公众解释司法决定,使组织方式符合公众期待。那么,如何应对刑事司法工作向民间社会转移的状况,如西班牙为人所熟知的公民诉讼活动?是否需要通过法律限制检察机关过度独立,如意大利最近尝试的那样,虽然没有取得立竿见影的效果,但是体现出他们的思考?或者是否需要效仿荷兰,从职业责任角度出发,综合考虑整个司法系统的组织模式,实现服务社会公众的需要?这些问题尚待深入探讨。

不断嬗变的职业身份

在所有的预设中,检察官所发起的体制变革,标志着他们职业面貌的转变。检察官并不是刑事诉讼流程中的一个环节,而是居于上下各个机关相互影响、相互制约关系的中心,也是内部或外部决策领域互动影响的中心。内部决策领域起决定性作用的包括司法警察、预审法官等,外部决策领域起决定性作用的包括议员、民间机构、媒体等,检察官的职业身份问题即取决于此。当检察官们不再仅仅从层级体系中汲取主要支持的那一刻起,这些支持变得更具不确定性。调查研究显示,随着欧洲各国检察官职业改革,检察官与警察的关系越来越紧密。一旦检察官与警察工作联系越来越紧密,他们自然会远离司法文化。此外,关于城市安全的刑事政策倾向于加强检察官案件调查工作管理者地位,实际上,在这些刑事政策指引下,检察官不再处理那些有助于其更接近司法机关价值观的特殊类型案件(如白领经济犯罪案)。

毫无疑问,检察机关的职能嬗变可能是大陆法系国家司法体制内部最深刻的变革。检察机关呈现出矛盾性面孔,一方面保留根植于悠久历史的合法性模式,另一方面从21世纪初力求探索独立自主的发展道路。随着旧时检察官职业文化逐渐凋零,现有检察官职业文化变得难以琢磨。在检察官与法官地位分离的国家,如德国或者葡萄牙,检察官是否应当仍然与法官共享司法机关内部文化?抑或在控诉式程序模式国家,由于检察官侦查活动领导者的角色,从而形成警察文化?抑或由于检察官介入公共政策的制定,与当地政治机构建立合作关系,从而形成行政文化?无论怎样,越来越明显的是检察官既不能从司法官群体中也无法从职业生涯中获得支持,而是整个职业生涯中与各个不同的职业群体(警察、行政人员、政客……)暗自交锋。检察官们不但要承受这种冲击,还要直面更多的挑战,因为检察官已经部分放弃了在过往能够依赖层级关系所获得的支持。

(本文摘自《域外检察译丛》之《法国检察官:司法使命与政治功能》一书,译者为刘林呐、单春雪,标题为编者所加)