以检察公益诉讼促进海洋环境治理最优化

5月15日,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》(下称《规定》)施行,检察公益诉讼作为强化国家海洋自然资源与生态环境治理的重要措施,将在维护国家海洋自然资源与生态环境权益方面发挥重要作用。

《规定》吸收了检察机关以往参与国家海洋自然资源与生态环境保护的宝贵经验,集中解决了检察机关参与国家海洋自然资源与生态环境保护所面临的诸多问题: 

一是明确了检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格。《规定》出台前,各地检察机关根据2017年修订的民事诉讼法,通过刑事附带民事公益诉讼和单独提起民事公益诉讼的方式已办理了一批海洋环境民事公益诉讼案件;最高人民检察院组织开展了“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动。《规定》的出台,进一步明确了检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格,有助于提升海洋生态环境司法保护水平。 

二是明确了检察公益诉讼在海洋自然资源与生态环境保护中的制度定位。最高人民法院在发布《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》时曾表示,海洋生态环境损害赔偿诉讼属于民事公益诉讼案件范围,但该项制度适用作为特别法的海洋环境保护法的相关规定,因此在提起诉讼的主体范围和法律依据等方面与传统环境公益诉讼有所区别,由此引发包括检察公益诉讼在内的相关环境公益诉讼制度如何与之衔接的问题。有观点认为,海洋生态环境损害赔偿诉讼与海洋环境民事公益诉讼分属两项诉讼制度,相互关系还需要进一步界定。《规定》通过将海洋环境保护法第89条和民事诉讼法第58条共同作为海洋环境民事公益诉讼的起诉依据予以充分衔接,明确了行使海洋环境监督管理权的部门和检察机关作为有权提起诉讼的主体,采用“特定主体优先起诉,特别法优先适用”的原则,既明确了检察公益诉讼在海洋自然资源与生态环境保护中的制度定位,又厘清了提起公益诉讼的法律依据和起诉主体的诉讼顺位。 

三是明确了检察公益诉讼在海洋自然资源与生态环境保护领域的功能价值。《规定》明确了检察机关可提起的海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件范围,包括民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼,涵盖了检察机关依法履行检察公益诉讼职能的全部诉讼类型,有助于检察机关通过适当途径实现维护海洋环境公共利益的功能价值。第一,检察机关提起海洋自然资源与生态环境保护民事公益诉讼,有助于将海洋环境治理外部成本内部化;第二,检察机关提起海洋自然资源与生态环境保护行政公益诉讼,有助于发挥对行政主管机构的法律监督职能;第三,检察机关提起海洋自然资源与生态环境保护刑事附带民事公益诉讼,可以确保环境司法实现效益最大化。 

为有效保护海洋自然资源与生态环境,积极发挥检察机关参与海洋自然资源与生态环境保护的优势作用,笔者认为,检察机关开展海洋自然资源与生态环境公益诉讼应当从以下几方面发力: 

一是发挥衔接社会组织参与海洋环境公益诉讼的桥梁作用。虽然《规定》未将符合环境保护法规定条件的社会组织纳入提起诉讼的主体范围,但检察机关的加入无疑为社会组织参与海洋环境公益诉讼搭建了重要桥梁,有助于实现海洋环境保护主体多元化衔接路径。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条规定,检察机关公益诉讼案件线索包括自然人、法人和非法人组织向检察机关控告、举报的线索,以及国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的线索等。显然,包括环境社会组织在内的各主体发现海洋自然资源与生态环境受到损害或存在重大环境损害风险的线索,可以向检察机关举报,并配合检察机关及时开展调查核实,协助检察机关履行公益代表职责。目前,检察公益诉讼办案方式正逐步引入公开听证、人民监督员和专家学者参与等多种形式,为社会组织参与海洋环境公益诉讼搭建了平台。 

二是发挥检察公益诉讼的协同作用。《规定》将检察机关纳入诉讼主体,不仅打破了原海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼中海洋环境监督管理部门“一元主体”限制,而且通过厘清诉讼顺位,明确检察公益诉讼的职能定位,更加有效地发挥了检察机关在诉讼中的衔接作用。司法实践中,由于海洋环境治理的专业性和复杂性,检察机关应充分尊重和支持海洋环境监督管理部门发挥维护公共利益的专业优势,同时也应发挥检察机关维护公共利益的诉讼优势,在有关行政机关需要提起诉讼但存在障碍或需要支持的时候,通过参与、支持等方式帮助行政机关完成诉讼程序,更好发挥检察公益诉讼在海洋自然资源与生态环境保护领域的制度优势,共同实现海洋环境治理目标。 

三是发挥行政公益诉讼的督促作用。海洋环境保护法第5条规定了环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门等多个分工行使海洋环境监督管理权的部门,加上海警法增设的海警机构,以及海洋环境保护法第5条第6款规定的沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门,目前我国海洋环境治理仍存在“九龙治水”的现象。因此,检察机关开展海洋环境行政公益诉讼,既要厘清不同行政机关的职能分工,根据公益损害事实、权力清单明确监督对象,避免造成错误监督,又要把握海洋环境污染的流动性、潜伏性和广阔性等特点,立足双赢多赢共赢,坚持诉前实现公益保护目的是最佳司法状态的理念,发挥检察一体化办案优势,由上级检察院统一指挥,协调各地检察机关和海洋环境监督管理部门共同参与,有效发挥协调和督促作用,努力实现共同治理最优效果。 

(作者分别为上海海事大学法学院副教授、上海市人民检察院第二分院检察官)