中国社会福利，距中等发达国家有多远？

[文/观察者网专栏作者 夏长江]

2021年对于中国经济是具有历史意义的一年，数据显示中国人均GDP超过了世界平均水平。

当然，中国人民对美好生活的追求肯定不止于此，希望能更进一步。中国“十四五”规划也提出，2035年人均GDP要达到中等发达国家水平。

联合国开发署划定的发达国家约有37个，可分低等、中等、高等，人均GDP最低的发达国家匈牙利为18772美元，偏高发达国家为43935美元。按照目前的发展速度和价格上涨水平，在汇率基本稳定的情况下，实现“十四五”规划的这一目标是很有可能的。人们对GDP预测的关注度很高，这里就不再赘述。

但衡量民众生活水平的标准除人均GDP、人文指数外（有待详细讨论），可支配收入和社会福利也是一个重要因素，本文将着重讨论这两方面。

一、可支配收入和社会福利的统计

可支配收入分为初次分配和二次分配（也包括三次分配），初次分配收入又包括工薪收入、财产收入、经营收入和部分转移收入；二次分配收入多是指社会福利。社会福利有政府的、有非政府的（企业和非营利机构）。

按照国民经济核算规定，政府部门（企业和非营利机构）向住户提供的货物和服务，涉及保障生活、教育、健康、住房、就业等，应记为住户部门转移收入（相应支出记为居民最终消费）。

可支配收入有三个指标，一个是 “居民”可支配收入，一个是“住户”（住户部门）可支配收入，一个“国民”可支配收入。国民收入包括住户收入、政府收入、企业收入、非营利机构收入，因此国民收入实际是整个国家的收入。

居民收入与住户收入的主要区别在于，居民收入是初次分配，有部分转移收入，如养老金、失业金等；而住户二次分配的转移收入较多的是社会福利，如公共交通补贴等。

正确地比较中外收入和社会福利要注意以下几个问题：

第一，国际统计的住户收入及社会福利包括现金和实物（且有分类数据），而中国的实物收入没有细分社会福利和非社会福利，但通过财政、社会基金账户可找到部分数据。

第二，中国的“可支配收入”与国际的“调整后可支配的收入”的内涵相同，中国是先统计现金“可支配收入”，再加实物称为“调整后可支配收入”；国际是先统计含实物的收入称为“可支配收入”，再减实物。

第三，中国是按国际组织的统计方法，住户可支配收入等于初次分配收入加上转移净收入（转移收入减去转移支出），转移支出既有个税，也有社保（还有其他转移）。

按照国际可比口径，中国住户可支配收入（含实物）与GDP的比为66.1%，比居民可支配收入与GDP的比，多了23个百分点左右。同理，居民消费也应包括政府转移个人的部分，因此，中国居民最终消费与GDP的比也会相应提高。

本文表格均有作者制作

住户增加值与GDP的比反映的是住户在经济总量里的比例，住户可支配收入与GDP的比侧面反映了住户缴税和社保的情况，中国住户可支配收入与GDP的比为60.2%，与中等发达国家一样（60.1%）。美国可支配收入占比高的原因是公共强制性社保很少。

但中国住户公共福利占GDP比约9.2%，比中等发达国约低13.5个百分点；表现为中国住户来源于再分配的公共福利收入较少。有学者认为，中国社会福利较低是影响消费和生育的重要原因。

国际组织统计的社会福利分公共强制社会福利、公共自愿福利、商业强制社会福利、商业自愿社会福利等。

统计上又可分为住户收到的社会福利，和政府（企业和非营利机构）支出的社会福利。住户社会福利是指政府（企业和非营利机构）转移给住户的社会福利（教育、文娱等社会福利不包括在社会保障中）。

中国的社会福利统计与国际稍有区别，2017年及以前，中国将社保基金总支出称为社会福利，将财政有关社保的补贴称为社保财政补贴，将财政有关福利的支出称为社会补助（部分为社会保障福利）；2018年后医保基金支出不再计入社会福利。不管那年，经合组织是否照抄中国数据（其他国家或有此类情况），其统计的中国社会福利包括社会补助（财政补助和企业补助）。本文之后将着重讨论和比较公共强制社会福利（下简称为公共社会福利）。

住户可支配收入与住户收入的比，中国为78.2%，中等发达国家平均为60.1%。可支配收入减去消费支出是储蓄，住户储蓄与住户收入的比，中国约27.2%（国家总储蓄率也很高）；中等发达国家为6.7%，中国是中等发达国家的近4倍，也高于很多高等发达国家。

储蓄率有两重性，即储蓄转为贷款支持经济发展，同时也会影响消费支出。有学者认为，中国储蓄率高的原因之一是社会福利较少（不敢消费）。

二、中国社会福利与国际比较

国际组织将社会福利分为九类，有养老、遗属、失能（工伤残疾）、健康、就业（积极的劳动力市场）、失业、家庭、住房、其它（包含维持生活）。

数据显示，中国社会保障事业飞速进步，特别是扶贫事业取得巨大成就，穷人社保覆盖率很高，中国为低保、特困、部分下岗职工等代缴社会保险，基本实现了贫困人员基本养老保险应保尽保。医疗保障覆盖率也较高（见表4），但重残和工伤稍差，家庭福利较差。

数据显示，住户公共福利与住户收入的比，中国约12%，比中等发达国家约低11个百分点，养老、医疗、家庭、住房与住户收入的比也低于中等发达国家，但各有差异。

（一） 最低生活保障

最低生活保障，国际组织称为维持生活福利，这个福利是指在（划定的）贫困线下居民享受政府提供维持基本生活需要的福利，中国的低保、特保，临时救助、其他补贴等就是此类福利1，维持生活福利还包括（外国）难民援助，商品捐赠等，中国没有相应的数据。

中等发达国家维持生活福利的对象多为老年人、残疾人、生育期贫困家庭的妇女和儿童，中国维持生活福利涵盖较宽，有部分非老年、非残疾人、非生育期的家庭成员。

中国享受维持生活福利人数占总人口的比为3.5%；维持生活福利占住户收入的比为4.3%， 高于中等发达国家的3.5%。中国维持生活福利主要由财政支付，法国、意大利部分由社会保险（家庭保险）支付，其对贫困或残疾老人给予养老金或提前养老金，对贫困家庭成员给予家庭津贴。

弱势群体受助率，中国为33%，低于意大利（43%）、西班牙为（45%）。中国的贫困标准（穷人）是中等标准（3.2国际元/日，2011年购买力平价）；确定弱势群体与人均GDP水平有关，国际组织视中国为中等偏高收入国家。2020年秋，国际组织将提高各等贫困标准，并按2017年购买力平价计。中国贫困标准应逐渐向高标准靠拢，或在逐步提高标准的同时，提高覆盖率。

中国弱势群体主要集中在农村中低收入家庭，其中收入低的原因之一是农业收益极低。据国家发改委价格司统计，三大主粮产值净利润率为4%（2020年为47.2元/亩），对比韩国的农产品价格，中国低很多。如果提高粮食价格，为了不影响人民生活就要增加粮食生产财政补贴，但又受世界贸易组织农业直接补贴规定的制约（发达国家不超5%，发展中国家不超10%，中国承诺不超8%）。

中国国有企业以保护价收购粮食也被认为是直接补贴。美国维持生活的重要措施是食品券（补充营养援助计划，SNAP），其覆盖率高（总人口的10.9%），享保标准低（贫困线的129%，人均可支配收入的30%），保障标准适当（130美元/月，人均可支配收入的6%左右）。这项福利除保障生活外，最重要的是间接补贴粮食价格（占农业补贴的80%），不受国际规则的限定。

（二）住房福利

住房福利主要是租金补贴，中国的廉租房、公租房、其他保障性住房租金多有补贴，中国享受租金补贴的家庭约占全国的2.8%，中等发达国家多低于中国，如法国约占1.8%。

能源补贴统计在维持生活福利中。中国的能源补贴比较特殊，由于国有性质的能源企业较多，多数地区的贫困家庭是直接免收或减收，在社会福利统计里没有充分体现。

中国的住房保障工作做得非常好，给农村贫困户建房、贫困村整体搬迁、城中村改造等，各级政府投入了巨量资金。中国一些单位提供低价住房（称房租隐性补贴）。

国际组织明文说，虽然这些住房支持是相当可观，特别有力地支持低收入家庭，具有社会性质，但由于没有国际的覆盖范围和测量方法，因此，目前暂不包含。

中国住房福利与住户收入比为0.1%，低于中等发达国家的0.2%，表面看，中国住房福利的特点是覆盖面宽、补贴数额较低。其实中国享受住房补贴者多住在公租房和廉租房，其价格较低；而中等发达国家者多租住私人住宅，价格较高，虽有补贴，但家庭支付租金比较高。

（三）医疗福利

中国绝大多数民众都参加了公共医疗保险，离休、现役军人和家属，极少机关事业人员实行免费医疗，医疗保障率稳定在96%以上。经合组织健康统计有几个覆盖率，如公共医保覆盖、基本商业医保覆盖率，核心医疗保健覆盖率（公共医保和基本商业医保），中国没有强制性商业医保，有公共医保的部分人群可能同时有商业医保，所有类型的医保覆盖可能不会增加，但实际报销率会提高。

中国的医疗福利较为突出的有：一是居民医保的财政补贴是个人缴纳的2.48倍；二是医疗救助，建档立卡贫困户、重度残疾、两参人员（参战、参试）、部分下岗职工有多种医疗救助，如减免、代缴医保费，提高报销比例（有地区贫困户报销率达100%）；三是公共健康预防免费制度，如儿童预防服务、肺结核治疗、艾滋病治疗、疫情防治等，这次新冠疫情，完美地体现了中国的优势。

中国医保原分统筹账户和个人账户（个人缴纳），2022年，全面推行职工医保门诊报销制度，各地报销率不一，最低都不低于50%，有的地区达90%。居民医保个别地区门诊也报销。

从2020年起，不再公布实际报销率（2019年，职工医保住院实际报销率平均为75.6%，居民医保住院实际报销率平均为60%）。2020年，职工医保住院政策内报销率平均在85.2%，居民医保住院政策内报销率平均在70%。

经合组织统计的医疗报销率分，住院服务、门诊服务、医疗商品（药品）、长期照顾、牙科等，要注意的是中外门诊服务不同，外国的门诊主要是医生诊察、检查（实验室和仪检），凭药方到药店购药。中等发达国家住院服务公共医保报销率平均为85.4%；门诊（中国口径）公共医保报销率（门诊服务和医疗用品加权平均）平均为66.6%。中国公共医保住院报销率已接近韩国、超过希腊。

中国公共医疗福利与住户收入的比为2.9%，家庭健康支出与最终消费的比为4.8%；中等发达国家分别为6.2%和3.4%。中国经济效益较好的企业和机关事业单位多有医疗二次报销，企业支出统计在企业社会福利。

中国公共医疗保障的差距，主要有几点，一是最高限额，中国是超过为自费，因此虽然有公共大病保险，但也会给部分家庭造成困难；中等发达国家多为超过限额，个人不再自付；二是居民医保门诊多数地区不报销，中国正在筹划，盼早日实施。

一些发达国家经常让人吐槽的是就医等待时间过长，这一直是一个长期存在的问题，如三种大容量外科手术（白内障、髋关节置换和膝关节置换）等待时间三个月左右，延迟治疗意味着患者继续生活在疼痛和疾病中。

（四）老年福利

老年福利主要是养老金，中国财政和社保基金为灵活就业人员、贫困人员提供社保补贴，或代缴保险费。居民社保基金为贫困老人发放养老金（无论当时是否参保）。

中国老年福利有公交免费、部分旅游景点免费等，老年还享受四项老年福利，即高龄补贴、护理补贴、养老服务补贴、综合老龄补贴。各省市享受老年福利岁数标准不一，多数是80岁及以上（天津、上海、陕西、青海等岁数较低）。

老年和遗属福利除养老金外，中等发达国家还有公立老年公寓、养老院、护理机构、居家照顾、家政服务，等等。中国的特困户（五保户）有部分住在公立养老院，还有极少的休干所。中国职工退休职工享有养老金的同时，经济效益好的企业和机关事业还发退休生活补贴、过年节慰问卡（品）等。

根据国际劳工局理事会1967年6月7日第五十一届会议上会议的国际公约，老年养老金福利至少相当于参考工资的45%，这是指法定退休年龄的养老金总替代率，其定义为养老金额除以退休前主要收入额。由于中国近些年的工资增长率高于养老金增长率，国际组织统计的中国替代率有所下降。

发达国家的男女替代率相同是因为退休年龄相同，而中国女工退休较早；加上中国退休年龄也早，按同比口径，中国职工养老金替代率不低于中等发达国家。

国际组织统计缴纳养老保险的是经济活动人口（包括城乡就业和失业），老年和遗属福利与住户收入的比，中国约10%，中等发达国家平均为14.3%。中国老年和遗属福利占比稍低，主要原因有：

一是职工养老保险覆盖较低（二、三产和一产公有单位就业人员）为56.5%。中国除极少数的一产公有制企业职工外，农民（牧渔）、农民工、个体就业多为居民养老保险，下岗职工也有参加灵活就业养老保险（自雇）；

二是居民养老金很低。2020年平均176元左右，但其中财政补贴占92%（基础养老金部分），而个人缴纳部分仅占8%，因此中国居民养老金有一定的社会福利特征；

三是职工养老金包括了灵活就业和退职人员，降低了平均养老金；

四是企业养老保险缴费系数较低（法定最低为60%）；

五是企业有毒有害岗位女工退休太早（45岁）。

在现实中，企业职工多感觉养老金较低，这与机关事业与企业基本养老金倍差较大有关。发达国家养老金也分多种，如法国有一般老年养老金（职工），个体（自雇）或农民养老金、军人养老金、公务员养老金、自由就业养老金、集体养老金、残疾养老金，各类养老金也不尽相同。

一些国家有养老金的老人去世，未成年的孩子和无工作的配偶可以享受养老金（按规定）；而中国的规定是发放抚恤金、生活补助金，独生子女亡残的家庭享受特别扶助金。中国可参考发达经济体，另设老农津贴、结合粮食援助等，提高养老社会福利水平。

（五）家庭福利

国际组织统计的家庭社会福利包括家长和未成年孩子的福利，主要有三项，即家庭津贴、产假和育儿假、幼儿园（在家育儿）等。中等发达国家的家庭社会福利较多，如法国的“家庭津贴”，大部项目不受收入（或资产）的限制（小分部受限制），家庭社会福利占住户收入的9.2%。法国还有家庭社会保险（单位缴纳5.4%），家庭或子女津贴主要由社会保险支付。再如西班牙产妇和养育儿童期间的收入维持、生育补助金和儿童津贴等。

国际组织明确说明，幼儿园、医疗机构、就业服务等行业的薪金和管理费包括在支出里，这是为受益人服务的组成部分。根据国际劳工局理事会国际公约（中等发达国家多参加），政府要为家庭定期提供现金或食物、衣服、住房、假期或家庭帮助，或两者兼而有之。

中国家庭福利主要有：养育孤儿、幼儿园财政补贴、减免保教费、产假期间收入等。部分孤儿由政府服务机构集中养育，基本生活保障水平不低于普通家庭水平，18周岁及以上在校孤儿，一般还提供财政援助。

根据《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，现阶段由地方政府负责幼儿资助支出责任，家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入学普惠性幼儿园，中央财政给予财政补助。中国已建立“支持学前教育发展基金”，中央和各地方财政安排一定金额。

现在中国适龄儿童入园率达88%，普惠性幼儿园率达88%。中国已实施“三儿”（经济困难儿童、孤儿和残疾儿童）资助政策， 免收（建档立卡）家庭经济困难幼儿保教费，还有一定金额的生活补助，特别是在民族自治地区落实较好。

中共中央、国务院《深化改革规范发展的学前教育若干意见》指出，“小区配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。有的地区规定小区配套幼儿园设施不收房租，大大降低了成本，但还有地区仍收房租。由于经济发展的不平衡，困难地区、特别是县级财政补贴金额不高，保教费仍较高。

国际劳工组织统计，中国家庭福利覆盖率只有3%，主要是儿童和参加生育保险并生育妇女的口径；而中等发达国家则包括了未成年。有专家认为，中国目前生育率不断下降，与家庭孩子的社会保障水平有关。想要提高生育率，就要继续提高普惠幼儿园的覆盖率，加大财政补贴力度，重要的是实施有关养育孩子的专项福利。目前，已有地区推出了鼓励生育三孩的补贴政策。

中国家庭孩子社会福利与住户收入的比为0.2%，中等发达国家为1.7%。

（六）残疾福利

残疾福利是（因工或非工）残疾的死亡赔偿、带薪休养、生活补贴、康复服务等。

中国工伤保险参保率较低，但全国新开工工程建设项目工伤保险参保率较高，为98%以上。中国96.8%的重度残疾人、35%的其他残疾人享受社会保险缴费资助；重度且生活困难残疾人多享有最低生活保障和其他财政补贴。资金资助范围包括诊疗费用、康复费用、特殊药品费用、辅助器具配置费用等项目，并适当降低了诊疗起付标准，提高康复资助限额以及住院服务费用标准，特别是残疾孤儿得到更多照顾。

中国养老和残疾生活护理机构一般是财政支付单位，如养老福利院、特困人员救助生活机构、精神疾病社会福利院、儿童福利院、残疾人托养服务机构等。

住户残疾福利占住户收入的比，中等发达国家平均为1.4%，中国约0.2%。

（七）就业和失业福利

失业福利包括失业保险金、失业补助金等；就业福利包括职业培训、刺激经济的具体政策。中国就业及失业社会福利大体分几块，一是职业培训外（含退役），二是公益岗位补贴，三是扶持创业，四是代缴或减免基本社会保险。五是就业或基层任职补贴。

中国就业和失业社会福利与住户收入的比为0.4%，中等发达国家平均为0.6%。中国稍低的原因，一是失业保险覆盖率较低（二、三产和一产公有单位就业人员），为37.3%。二是失业金领取需要单位辞退证明（非员工主动辞职），这将影响再就业，致使失业保险结余比较大。

三、社会福利负担和载力

社会福利的资金源于住户和企业的缴纳，公共社会福利的财政补贴也是源于税收，非营利机构提供的社会福利也是企业或个人捐款的再转移。

中国的社会福利是缴纳和税收补贴并举（居民医疗和养老保障以财政补贴为主），多数中等发达国家也是并举。住户社保缴纳与收入的比，中国为12%，中等发达国家平均为23%，约中国的2倍；中等发达国家社保的基本特征是缴纳率高、福利高。

从法定社保费率看，中国为33.5%，中等发达国家多高于中国，如法国为51.15%、意大利为42.87%、西班牙为37.38%。

（一） 住户负担

从法定社保费率看，中国个人缴率为10.5%，超过部分中等发达国家，如意大利为9.19%、西班牙为6.2%。

养老保险缴纳。中国职工养老保险费率现为8%，但实际缴率低于8%，主要理由有：一是不按实际收入缴纳。多数地区规定，按上年全口径社平工资缴纳，系数可以选（60-300%）。但是据有关机构调查，职工养老保险实际缴纳与平均工资的比约69%。

二是居民养老保险缴纳额更低，2020年，平均缴纳330.6元，是农民工平均收入的0.68%，农民工平均收入是城镇私营单位职工的85%左右，而私企职工个人缴纳近农民工的14倍。全国农民工（剔除参加职工社保的）人数占农村居民的47%左右，除从事农业的收入很低外，农民工完全有能力多缴纳。

中国曾实现全民医保，但居民医保覆盖率连年稍有下降。居民医保原分农村居民和城镇居民，农村居民起初仅为10元/年，实行城乡合并后，农村居民认为涨幅较大，加之财政补贴部分居民的收入情况和缴费标准不统一，致使部分身体健康或经济困难者不再参保。

中国享受低保人员主要集中在农村低收入组和残疾人，而部分农村低收入、中等偏下组不能享受有关扶贫待遇。同时，农村居民高收入组的收入排在第三位（次于城镇高收入组、城镇中等偏上组），但也享受财政补贴。职工医保缴纳工资的10%（统计规则，单位缴纳也是员工报酬），而农村高收入组医保缴纳不超过收入的0.5%。

美国平价医疗法案（奥巴马）医保近似中国的居民医保，有政府补贴（抵税），其缴纳是按收入的2-10%（单位可缴纳部分），不同收入者按规定享受财政补贴（抵税）。

目前，中国农村的贫富差距大于城镇，2020年城镇居民可支配收入基尼系数为0.3233，与意大利（城乡0.33）、西班牙（城乡0.32）、韩国（城乡0.345）有一比。发达国家居民收入基尼系数多高于中国，只是高税收、高社保、高福利，减少了收入差距。

针对中国部分低收入阶层不再参加社保的现象，要采取有效措施提高参保率，居民医保、养老保险应按收入分档缴纳，高收入阶层多缴纳社保，低收入阶层多享有财政补贴，增加财政收入、减少无谓浪费，减少贫富差距。同时，用多缴纳的部分补贴低收入家庭，提高覆盖率和保障水平，按照联合国《2030年可持续发展议程》，实现全民养老、健康保障，人人享受发展的红利，获得优质和负担得起的基本社会保障。

（二）企业社会负担

企业社会负担包括纳税、缴纳社保、支出社会福利（医疗二次报销、养老补贴等等）。企业净缴税与总产出的比，中国为6.7%，中等发达国家为2.3%；企业缴纳社保和社福支出与总产出的比，中国约1.7%；中等发达国家为5.5%（其中企业社保缴纳为4.6%、社福为1.1%）。

如前所述，中国就业人员参加职工社保率较低，民营企业员工流动性强、参保意识弱。多年前，深圳民工曾出现退保潮。目前中国已经实施养老保险全国统筹，确切执行不同城市之间的简洁、通畅的转移。

此外，在华外资企业按照本国习惯，给员工家属购买居民医疗保险、商业医保，值得推广。

新中国成立之初就建立了较为完善的职工劳动保护制度，以及职工和家属的福利制度，自上世纪九十年代起，不断推进和完善社会化。经过多年的发展，形成中国特色的社会福利制度，基本特点主要有两个，一是种类较为齐全；二是社会福利水平差距较大。总体上，中国与中等发达国家还有一定的差距，但随着中国经济的发展，民众绝对收入不断提高，社会福利一定会越来越好！

注释和参考

1。国际统计将老年、残疾人（盲人）、家庭及孩子的维持生活和住房福利分别统计在各类。为比较维持生活福利，将老年、残疾的有关数据重新划分合并。在比较老年、残疾时仍按原统计。

2。 中国法定男女养老金替代率加权平均约66%，中国企业职工养老保险基金包括了灵活就业和退职人员，致使平均养老金与平均工资的比为51%。

3。此基尼系数是可支配收入的，国家统计局公布的居民收入的

4。经合组织 社会支出 SOCX 手册 （ 2019年版）

5。国际劳工组织  体面工作指标指南