司法部就《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》答记者问

司法部有关负责人就《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》答记者问

日前，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》）。司法部有关负责人就有关问题接受记者采访。

1．问：制定出台《意见》有哪些重要意义？

答：党中央、国务院高度重视行政裁量权基准制度建设，规范行政裁量权基准制定和管理工作具有重要意义。

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。党的十八届四中全会、十九届四中全会决议明确要求，要建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。按照《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》和《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》要求，《意见》第一次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面、系统的规定，对提升行政执法质量具有重要作用，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。

二是维护人民群众合法权益的客观需要。行政裁量权的行使事关市场主体和人民群众切身利益，《意见》通过对行政裁量权基准的制定主体、职责权限、制发程序、监督管理等作出明确规定，着力规范行政裁量权的行使，有利于解决行政执法领域存在的畸轻畸重、类案不同罚等问题，让人民群众在每一项执法活动中看到风清气正，在每一项执法决定中感受到公平正义。

三是打造法治化、市场化、国际化营商环境的需要。通过规范行政裁量权的行使，推动行政处罚公平公正、行政许可便捷高效、其他行政行为规范有序，对有效防止行业垄断、地方保护、市场分割，消除影响投资创业和要素流动的“隐性壁垒”，维护公平竞争的市场秩序具有重要作用，有利于更好地保护市场主体和人民群众的合法权益，进一步激发各类市场主体活力。

四是解决行政裁量权基准制定管理工作中突出问题的必然要求。通过规范行政裁量权基准的制定和管理，可以规范行使行政裁量权，防止行政裁量权滥用，确保执法机关在行政处罚、行政许可、行政确认、行政征收征用、行政给付、行政强制、行政检查时的行为得到有效规范，推动提升行政执法的质量和效能。

2．问：在行政裁量权基准制定和管理过程中需要遵循哪些原则？

答：行政裁量权基准是行政机关开展行政执法工作的具体尺度和标准，在制定和管理工作中，要做到以下几点：

一是坚持法制统一。行政裁量权基准要于法于规有据，符合法律、法规、规章有关行政执法事项、条件、程序、种类、幅度的规定。在制定行政裁量权基准时，要充分考虑调整共同行政行为的一般法与调整某种具体社会关系或者某一方面内容的单行法之间的关系，做到相互衔接，确保法制的统一性、系统性和完整性。

二是坚持程序公正。制定行政裁量权基准要严格遵循法定程序，广泛听取公民、法人和其他组织的意见，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权和参与权。行政裁量权基准要一律向社会公开，接受市场主体和人民群众监督。

三是坚持公平合理。制定行政裁量权基准要综合考虑行政职权的种类，以及行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，应确属必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。要平等对待公民、法人和其他组织，对类别、性质、情节相同或者相近事项处理结果要基本一致。

四是坚持高效便民。要牢固树立执法为民理念，积极履行法定职责，简化流程、明确条件、优化服务，切实提高行政效能，避免滥用行政裁量权，防止执法扰民和执法简单粗暴“一刀切”，最大程度为市场主体和人民群众提供便利。

3．问：按照行政处罚法的有关规定，各级行政执法机关都可以制定行政裁量权基准，实践中是否会造成行政裁量权基准过多过乱问题？

答：行政处罚法第三十四条规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准”。该规定属于授权条款，明确了谁有权制定行政裁量权基准，但具体如何行使这一权利还是要严格遵循法定程序和要求。《意见》对制定行政裁量权基准的权限和程序作了明确规定。

一是规定制定主体职责权限。明确了国务院部门和地方各级人民政府及其部门在制定行政裁量权基准方面的权限，并要求各制定主体要严格履行行政裁量权基准制定职责。

二是严格规范行政裁量权基准制定权限。行政机关可以根据工作需要依法制定行政裁量权基准，不是强制性的，并明确要求无法律、法规、规章依据，不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权利。

三是明确要求不重复制定行政裁量权基准。比如，《意见》规定，对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。

四是明确行政裁量权基准制定程序。根据发布形式，选择不同的制定程序，属于规章的，履行规章制定程序；属于行政规范性文件的，履行行政规范性文件制定程序。同时，还明确规定，行政裁量权基准一律向社会公开，接受市场主体和人民群众监督。

五是强化日常监督管理。规定各地区各部门要加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查，建立行政裁量权基准动态调整机制，并要求将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统。同时，建立备案审查机制，发现行政裁量权基准与法律、法规、规章相抵触的，备案审查机关要依法予以纠正。

4．问：为解决行政处罚裁量中存在的以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题，《意见》作了哪些规定？

答：以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题饱受社会诟病。为有效防止和避免这些问题的发生，《意见》对规范行政处罚裁量权作了专门规定，明确要推动行政处罚裁量适当。

一是要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化量化行政处罚裁量权基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。

二是为了防止逐利执法，明确要求依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。

三是为了防止以罚代管，按照新修订的行政处罚法的规定，明确实施行政处罚，要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。坚持处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法的作用。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关要加强对当事人的批评教育，防止违法行为再次发生。

5．问：《意见》对行政机关制发行政裁量权基准的程序是怎么规定的？

答：《意见》根据行政裁量权基准规范的内容，明确了两种制定程序：

一是规章制定程序。对以规章形式制定的行政裁量权基准，要按照《规章制定程序条例》规定，认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序。

二是行政规范性文件制定程序。对以行政规范性文件形式制定的行政裁量权基准，要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开向社会发布等程序。

6．问：《意见》为什么规定要在行政执法决定书中明确行政裁量权基准的适用情况？

答：《意见》规定，行政机关在作出行政执法决定前，要告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由，有行政裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。主要考虑：

一是为了明确行政裁量权基准的效力。行政裁量权基准适用效果好不好的一个关键因素就是效力是否明确，以及行政执法机关和执法人员使用行政裁量权基准是否得到有效监督。通过在行政执法决定书中明确行政裁量权基准的适用情况，可以保证行政裁量权基准得到有效执行。

二是可以有效保证行政相对人合法权益。行政机关在作出行政执法决定书时，明确告知相对人作出有关行政行为的依据，这是一项重要的法治原则。行政相对人只有知道自己为什么被处罚以及被处罚的依据是什么，才能充分保证自己的合法权益不受侵害。

三是保障行政机关和行政执法人员依法履职的需要。如果裁量幅度过宽，针对同一类执法事项，可能会由于主观情节、客观情节不同，对行政相对人的处理结果造成较大差异。以行政裁量权基准作为法定依据，便于行政机关和行政执法人员掌握和适用行政裁量权，避免行政相对人的质疑。

7．问：在推进《意见》的贯彻落实方面，下一步还将做哪些工作？

答：为督促各地区各部门做好行政裁量权基准制定和管理工作，下一步，我们将着力做好《意见》的组织实施和宣传培训工作。一是加大宣传力度。通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视、新媒体等方式开展多种形式宣传，使广大公民、法人和其他组织充分了解建立健全行政裁量权基准制度的重要性、积极参与监督和评议行政执法活动。二是开展专门培训。主要是要求各级司法行政部门要加强对行政裁量权基准制定和管理工作的业务培训，各级行政执法机关加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员熟练运用行政裁量权基准解决执法问题的能力。三是加强监督考核。各地区各部门要将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系，列入法治政府建设督察内容，加强统筹协调，明确任务分工，落实工作责任。同时，还要抓好具体落实工作，已制定行政裁量基准的，要按照《意见》要求进行动态清理，该修改的修改，该废止的废止；未制定行政裁量权基准的，要根据工作需要认真研究论证，下一步如何建立完善行政裁量权基准制度。